Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г. по делу N 8а-9564/2023[88а-11858/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданные 7 апреля 2023 года кассационные жалобы администрации муниципального образования Дюсьметьевский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Наурузовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Борисовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Деминский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Максимовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области на решение Пономаревского районного суда Оренбургской области от 7 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 16 февраля 2023 года по административному делу N 2а-422/2022 по административному исковому заявлению прокурора Пономаревского района Оренбургской области, действующего в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Деминский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Наурузовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Максимовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Борисовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Дюсьметьевский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Фадеевский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области о признании бездействия незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Бритвиной Н.С, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав возражения относительно доводов кассационных жалоб прокурора Макарова Е.Н, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Пономаревского района Оренбургской области, действующий в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц (далее - прокурор), обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования Деминский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области (далее - администрация муниципального образования Деминский сельсовет) о признании бездействия незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.

Одновременно прокурор обратился с аналогичными административными исковыми заявлениями к администрации муниципального образования Наурузовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области (далее - администрация муниципального образования Наурузовский сельсовет), администрации муниципального образования Максимовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области (далее - администрация муниципального образования Максимовский сельсовет), администрации муниципального образования Борисовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области (далее - администрация муниципального образования Борисовский сельсовет), администрации муниципального образования Дюсьметьевский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области (далее - администрация муниципального образования Дюсьметьевский сельсовет), администрации муниципального образования Фадеевский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области (далее - администрация муниципального образования Фадеевский сельсовет).

Протокольным определением суда от 3 ноября 2022 года указанные административные дела объединены в одно производство.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения требований законодательства, обеспечивающего безопасность несовершеннолетних на водных объектах, охране их жизни и здоровья, по результатам которой установлено, что администрациями не определены места массового отдыха в границах водных объектов, а именно реках Дема, Судяк, Тиманка, пруда. Вопреки правовым положениям статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления места и условия для массового отдыха в границах водных объектов не созданы и не организованы. Данное обстоятельство несёт угрозу безопасности жизни и здоровья людей, в том числе несовершеннолетних, на водных объектах в купальный сезон.

Ссылаясь на указанные обстоятельства и на то, что обеспечение безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на таких объектах, расположенных в границах сельских поселений, действующим законодательством отнесено к вопросам местного значения поселений прокурор просил суд: признать незаконным бездействие администрации муниципального образования Деминский сельсовет, администрации муниципального образования Наурузовский сельсовет, администрации муниципального образования Максимовский сельсовет, администрации муниципального образования Борисовский сельсовет, администрации муниципального образования Дюсьметьевский сельсовет, администрации муниципального образования Фадеевский сельсовет по неисполнению полномочий по созданию условий для массового отдыха жителей муниципальных образований и организации обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; возложив на администрации обязанность в течение четырех месяцев со дня вступления в законную силу решения определить места массового отдыха населения на водных объектах, расположенных на территории соответствующих муниципальных образований, и в течение восьми месяцев со дня вступления в законную силу решения организовать обустройство мест массового отдыха населения на водных объектах - пляжей в количестве не менее одного на территории муниципальных образований, соответствующих требованиям, установленным постановлением администрации Оренбургской области от 12 августа 2005 года N 225-п "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области".

Решением Пономаревского районного суда Оренбургской области от 7 ноября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 16 февраля 2023 года, административное исковое заявление прокурора Пономаревского района Оренбургской области удовлетворено.

В кассационных жалобах администрациями ставится вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права.

В обоснование кассационных жалоб, заявителями приведены доводы, повторяющие позицию, изложенную в апелляционных жалобах, указывается на то, что законодателем на органы местного самоуправления возложена лишь обязанность обеспечить свободный доступ к водным объектам общего пользования и их береговым линиям, органы местного самоуправления не обязаны организовывать обустройство мест массового отдыха населения на водных объектах (пляжах).

По мнению заявителей, судом не принято во внимание, что береговая линия водных объектов не соответствует требованиям, предъявляемых для создания пляжей, в связи с чем создана комиссия по определению мест массового отдыха населения на водных объектах, расположенных на территориях муниципальных образований.

Помимо этого, по мнению заявителей, судом необоснованно отказано в удовлетворении ходатайств об отложении судебного заседания до дачи заключения по определению мест массового отдыха населения на водных объектах.

В заседании суда кассационной инстанции прокурор Макаров Е.Н. возражал против удовлетворения кассационных жалоб, судебные акты просил оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения административного дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Как следует из материалов дела и установлено судами, прокуратурой Пономаревского района Оренбургской области проведена проверка соблюдения требований законодательства, обеспечивающего безопасность несовершеннолетних на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

По результатам проведённой проверки установлено, что по территории муниципального образования Деминский сельсовет, Наурузовский сельсовет, Дюсьметьевский сельсовет проходит водный объект - река Дема; по территории муниципального образования Максимовский сельсовет - река Тиманка; по территории муниципального образования Борисовский сельсовет - река Судяк; на территории муниципального образования Фадеевскиий сельсовет находится пруд на улице Заречной.

Однако, на территории муниципальных образований не определены места массового отдыха в границах указанных водных объектов, опознавательные знаки, обозначающие зоны купания в районе несанкционированного пляжа, отсутствуют, также отсутствуют информационные знаки, обозначающие запрет купания на водных объектах.

В адрес глав администраций муниципальных образований Пономаревского района Оренбургской области прокуратурой внесены представления об устранении нарушений законодательства в сфере охраны, содержания и использования водных объектов.

По результатам рассмотрения представления прокурора главой муниципального образования Деминский сельсовет 4 июля 2022 года сообщено, что в целях устранения выявленных нарушений, установлена табличка "Купание запрещено" в 300 м от ул. Южная.

Из ответа администрации муниципального образования Фадеевский сельсовет 19 июля 2022 года следует, что предварительно определенных мест для купания на территории муниципального образования нет, на месте неорганизованного купания установлена табличка "Купание запрещено".

Согласно ответу администрации муниципального образования Борисовский сельсовет от 5 июля 2022 года приняты меры к устранению выявленных нарушений, а именно, в несанкционированном месте и запрете купания установлена табличка "Купаться запрещено".

Администрацией муниципального образования Максимовский сельсовет в ответе от 15 июля 2022 года сообщено о том, что выявленные прокуратурой нарушения устранены, вдоль берега ручья Тиманка установлен специальный информационный знак, обозначающий запрет купания.

Как следует из ответа администрации муниципального образования Наурузовский сельсовет от 18 июля 2022 года по результатам рассмотрения представления прокурора приняты незамедлительные меры к установлению специальных знаков, нарушения устранены.

Согласно ответу администрации муниципального образования, Дюсьметьевский сельсовет от 12 июля 2022 года вдоль берега реки Дема установлены информационные знаки, обозначающие запрет купания.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления прокурора, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, применив положения Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2, части 3 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 4 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 года "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", исходил из того, что отсутствие на территории муниципальных образований обустроенных пляжей, соответствующих установленным требованиям, свидетельствует о бездействии администраций муниципальных образований в части создания условий для массового отдыха и организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах, и несёт угрозу безопасности жизни и здоровья людей на водных объектах в купальный сезон.

При этом судом учтено то, что создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, в том числе на водных объектах общего пользования, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья законом отнесено к вопросам местного значения поселений, в связи с чем пришёл к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска прокурора.

Судебная коллегия находит выводы судов обеих инстанций правильными, основанными на применимых нормах материального и процессуального права, исходя из оценки представленных сторонами доказательств.

Как следует из части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Муниципальное образование состоит из городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения.

Полномочия каждого из органов местного самоуправления определены в статьях 14 - 16.2 Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с пунктами 15, 20, 24, 26 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросу местного значения городского поселения отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

В части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ закреплен минимальный гарантированный перечень вопросов местного значения сельского поселения. В указанный перечень включены вопросы, предусмотренные подпунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных части 1 названной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пункта 23 части 1 указанной статьи).

В части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации указаны полномочия органа местного самоуправления, которые обусловлены его правами собственника водных объектов. Кроме полномочий собственника, предусмотренных частью 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации, нормы части 2 и 3 названной статьи устанавливают административные полномочия органов местного самоуправления городского поселения в отношении водных объектов, расположенных на территории городского поселения, которые корреспондируются с положениями пункта 15 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ.

Из статьи 4 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 года "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области" следует, что за сельскими поселениями помимо вопросов, предусмотренных частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, закрепляются вопросы, предусмотренные помимо прочих пунктами 15, 20, 24, 26 части 1 статьи 14 того же закона.

Таким образом, региональное законодательство относит решение вопросов создания условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, к компетенции сельских поселений.

Постановлением администрации Оренбургской области от 12 августа 2005 года N 225-п "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области" (далее - постановление от 12 августа 2005 года N 225-п) утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области, которые устанавливают условия и требования, предъявляемые к обеспечению безопасности людей на водных объектах, расположенных на территории Оренбургской области и обязательны для выполнения юридическими и физическими лицами.

В соответствии с пунктом 2 постановления от 12 августа 2005 года N 225-п главам муниципальных образований области рекомендовано привести в соответствие с требованиями Водного кодекса Российской Федерации места массового отдыха населения на водных объектах и обеспечить соблюдение правил охраны жизни людей на водных объектах в Оренбургской области.

Судами установлено, что места массового отдыха и купания на территориях муниципальных образований Пономаревского района Оренбургской области на водных объектах, как санкционированные места массового отдыха людей на водных объектах, не оборудованы в соответствии с требованиями нормативных документов, что в свою очередь приводит к угрозе жизни и здоровью граждан, в том числе несовершеннолетних, проживающих на территории сельсовета.

Кроме того, техническое освидетельствование мест массового отдыха граждан на водных объектах в границах упомянутых муниципальных образований Пономаревского района Оренбургской области органами местного самоуправления не проводилось, акты технического освидетельствования не составлялись, за получением санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водных объектов и их дна санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения исполнения администрации сельских поселений не обращалась.

Учитывая указанные обстоятельства и требования закона, вопреки доводам административных ответчиков, суды правомерно пришли к выводу о том, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения, в том числе на водных объектах общего пользования, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Обоснованность выводов судов обеих инстанций и законность постановленных ими судебных актов сомнений у судебной коллегии не вызывает.

Доводы кассационных жалоб о том, что органы местного самоуправления не обязаны организовывать обустройство мест массового отдыха населения исключительно на водных объектах, являются несостоятельными, так как выполнение администрацией этих функций прямо предусмотрено законом, и не ставится в зависимость от каких-либо условий.

Иные доводы кассационных жалоб не содержат обстоятельств, которые опровергали бы выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено. Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися доказательствами.

Таким образом, вынесенные по административному делу решение первой инстанции и апелляционное определение следует признать законными и обоснованными, а кассационные жалобы не содержащими оснований для их отмены или изменения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пономаревского районного суда Оренбургской области от 7 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 16 февраля 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации муниципального образования Дюсьметьевский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Наурузовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Борисовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Деминский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Максимовский сельсовет Пономаревского района Оренбургской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 2 июня 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: