Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 07 июня 2023 г. по делу N 8а-3880/2023[88а-4916/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Колхоз им. Ленина"

на решение Новоалександровского районного суда Ставропольского края от 30.08.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 22.11.2022

по административному делу по административному исковому заявлению акционерного общества "Колхоз им. Ленина" к администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края о признании недействительным с момента принятия постановления N 850 от 18.06.2021 в части установления публичного сервитута.

Заинтересованные лица общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Краснодар", Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, а также пояснения представителя кассатора Волкова М.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также позицию представителя ООО "Газпром добыча Краснодар" Мирошниченко Е.А, согласившегося с ее доводами в части, а также заключение прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края N 850 от 18.06.2021 "Об установлении публичного сервитута в целях размещения объектов системы газоснабжения и его неотъемлемых технологических частей, необходимых для организации газоснабжения населения" (далее - Постановление N 850) в отношении ряда земельных участков, расположенных в границах Новоалександровского городского округа, установлен публичный сервитут. Сервитут установлен в интересах ООО "Газпром добыча Краснодар" в целях размещения объектов газоснабжения и его неотъемлемых технологических частей, необходимых для организации газоснабжения населения. Среди земельных участков, обремененных публичным сервитутом в соответствии с Постановлением N 850 от 18.06.2021, значатся, в том числе, арендуемые АО "Колхоз им. Ленина" земельные участки с кадастровыми номерами N.

АО "Колхоз им. Ленина" обратилось в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, принятых судом к рассмотрению, о признании недействительным с момента принятия постановления N 850 от 18.06.2021 в части установления публичного сервитута в отношении данных земельных участков, как не соответствующего пунктами 5, 6 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в части отсутствия указания сроков и графика выполнения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут, а также условий, на которых обладатель публичного сервитута должен осуществлять свою деятельность.

Решением Новоалександровского районного суда Ставропольского края от 30.08.2022 в удовлетворении требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу, что ООО "Газпром добыча Краснодар" реализовано предусмотренное земельным законодательством и Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" право на оформление публичного сервитута для эксплуатации объектов, права на которые у него возникли до 01.09.2018, а Постановление N 850 в части требований к содержанию обоснования установления публичного сервитута соответствует требованиям статьи 39.43 Земельного кодекса Российской Федерации и Приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 10.10.2018 N 542. Судом также установлено соответствие оспариваемого постановления порядку и процедуре его принятия, нормам материального права, регулирующих вопросы основания возникновения и последствия установления публичного сервитута.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 22.11.2022 решение суда первой инстанции отменено в части, в отмененной части принято новое решение, которым пункт 5 постановления администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края N 850 от 18.06.2021 "Об установления публичного сервитута в целях размещения объектов системы газоснабжения и его неотъемлемых технологических частей необходимых для организации газоснабжения населения" признано недействующим с момента его принятия, как не соответствующего пункту 5 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" на администрацию Новоалександровского городского округа Ставропольского края возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с постановленными судебными актами АО "Колхоз им. Ленина" обжаловало их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об их отмене, как принятых с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, оставлении без внимания юридически значимых обстоятельств, просит принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на их обоснованности по приведенным доводам, в частности приводит доводы о том, что с учетом срока и характера сервитута установить сроки и график выполнения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут, невозможно, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт подлежит отмене в полном объеме, решение суда апелляционной инстанции является неисполнимым.

На кассационную жалобу ООО "Газпром добыча Краснодар" поданы возражения, в которых выражается несогласие с доводами кассационной жалобы о необходимости признания нормативного правового акта недействительным в целом, при этом указывается, что предусмотренный постановлением пункт 5 в признанной судом апелляционной инстанции недействительной редакции иным способом, исходя из срока действия сервитута и его предназначения, невозможно предопределить изначально сроки и графики проведения работ, а также их характер, возникающие по мене необходимости эксплуатации систем газоснабжения. Просит оставить в силе решение суда первой инстанции.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 07.04.2023.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства извещены надлежащим образом, ходатайств процессуального характера, в том числе об отложении судебного заседания, от них не поступало. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу о рассмотрении дела в их отсутствие.

Изучив изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Требования административного истца рассмотрены судами в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 213 главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Предметом спора по настоящему делу является постановление администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края от 18.06.2021 N 850 "Об установлении публичного сервитута в целях размещения объектов системы газоснабжения и его неотъемлемых тех но логических частей, необходимых для газоснабжения населения", которым принято решение об установлении публичных сервитутов в отношении объектов, необходимых для газоснабжения населения Новоалександровского городского округа Ставропольского края (всего 26 объектов).

Судами установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах компетенции, с соблюдением порядка и процедуры принятия.

Оспариваемое постановление в установленном законом порядке опубликовано 21.06.2021 в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Основанием установления сервитута послужило обращение ООО "Газпром добыча Краснодар" об установлении публичных сервитутов для размещения объектов газового хозяйства местного значения, что предусмотрено Схемой территориального планирования Новоалександровского муниципального района Ставропольского края, утв. решением совета Новоалександровского муниципального района Ставропольского края от 11.12.2012 N 2/25, Генеральным планом Новоалександровского городского округа Ставропольского края, утв. решением совета депутатом Новоалександровского городского округа Ставропольского края от 23.04.2021 N 47/453. Кроме того, ООО "Газпром добыча Краснодар" владеет линейными объектами системы газоснабжения перечисленными в подпункте 1 статьи 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, право собственности на которые возникло до 01.09.2018, для эксплуатации которых необходим доступ к земельным участкам, в силу положений пункта 1 статьи 39.40 Земельного кодекса Российской Федерации.

По итогам рассмотрения ходатайства, принято оспариваемое постановление, до принятия которого, как установлено судами, администрацией направлены в орган государственной регистрации прав запросы о правообладателях 88 земельных участков, приняты меры по выявлению правообладателей земельных участков в порядке, предусмотренном пунктами 3 - 8 статьи 39.42 Земельного кодекса Российской Федерации путем размещения и опубликования сообщения о возможном установлении сервитута. подготовлен проект постановления об установлении публичного сервитута, проведена антикоррупционная экспертиза проекта, получены соответствующие заключения правового отдела администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края и прокуратуры Новоалександровского района Ставропольского края, сформирован реестр собственников, содержащий сведения о лицах, являющихся правообладателями земельных участков, сведения о лицах, подавших заявления об учете их прав (обременений прав) на земельные участки, подготовлено извещение правообладателям земельных участков о возможном установлении публичного сервитута и заявителю.

Постановление администрации от 18.06.2021 N 850 принято в отношении уже существующих объектов, право собственности заявителя на которые зарегистрировано в ЕГРН до 01.09.2018 (годы завершения строительства вышеуказанных объектов 1963-1969), целью установления публичного сервитута является эксплуатация существующих объектов.

ООО "Колхоз им. Ленина" полагал Постановление N 850, в частности его пункт 5, не соответствующим пунктам 5 и 6 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым, -

в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящей статьи, в решении об установлении публичного сервитута указываются сроки и график выполнения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут (пункт 5), лица, указанные в пунктах 1 и 3 настоящей статьи, вправе заключить с правообладателем земельного участка соглашение об осуществлении публичного сервитута в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. В случае отсутствия соглашения об осуществлении публичного сервитута обладатель публичного сервитута осуществляет деятельность на условиях, указанных в решении об установлении публичного сервитута.

Пунктом 5 оспариваемого постановления установлено, что график выполнения работ не предусмотрен в связи с тем, что право собственности на объекты системы газоснабжения ООО "Газпром добыча Краснодар" возникли до 01.09.2018.

По мнению административного истца, несоответствие данного пункта положениям федерального законодательства влечет признание нормативного акта недействующим в целом, поскольку без установления сроков и графиков проведения работ публичный сервитут установлен быть не может.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований относительно необоснованности оспариваемого постановления в целом, суд первой инстанции, с выводами которого в указанной части согласился суд апелляционной инстанции, со ссылками на положения Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.10.2001 N 137), а также пункты 2, 3, подпункт 8 пункта 4, пункт 18 статьи 23, подпункт 7 пункта 5 статьи 27, пункт 1 статьи 39.37, пункт 1 статьи 39.40 Земельного кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что принадлежащие ООО "Газпром добыча Краснодар" объекты являются объектами газового хозяйства местного значения, размещение которых предусмотрено Схемой территориального планирования Новоалександровского муниципального района Ставропольского края, утвержденной Решением совета Новоалександровского муниципального, право собственности на которые возникло до 01.09.2018, для эксплуатации которых необходим доступ к земельным участкам, - пришел к правильному выводу о том, что объекты, в отношении которых вынесено постановление администрации от 18.06.2021 N 850, являются частью системы газоснабжения в границах Расшеватского месторождения газа и в конечной своей цели необходимы для обеспечения газоснабжения населения Новоалександровского городского округа Ставропольского края, что подтверждает наличие публичного интереса местного значения в отношении объектов системы газоснабжения ООО "Газпром добыча Краснодар".

При этом суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии Постановления N 850 требованиям статьи 39.43 Земельного кодекса Российской Федерации и Приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 10.10.2018 N 542.

Вместе с тем мотивов в чем выражается данное соответствие в судебном акте суда первой инстанции не приведено, суждения в указанной части относительно доводом административного иска и предмета спора отсутствуют.

Отменяя решение суда первой инстанции в части и принимая в отменённой части новое решение, которым пункт 5 постановления администрации Новоалександровского городского округа Ставропольского края N 850 от 18.06.2021 признан недействующим с момента его принятия, суд апелляционной инстанции руководствовался пунктом 5 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ, согласно которому в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 статьи 3.6 данного федерального закона, в решении об установлении публичного сервитута указываются сроки и график выполнения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут.

Однако, судом апелляционной инстанции не дана оценка иным юридически значимыми обстоятельствам на их соответствие нормам материального права, регулирующих возникшие правоотношения, что могло повлечь за собой принятие неправильного судебного акта.

Так, положения пункта 5 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ распространяются на случаи, предусмотренные пунктами 1 и 3 настоящей статьи.

По настоящему делу сервитут установлен в целях размещения объектов системы газоснабжения и его неотъемлемых технологических систем для организации газоснабжения населения в отношении уже имеющихся объектов, т.е. по основаниям, предусмотренным пунктом 3 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ, не содержит сроки и график выполнения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут.

Как указано выше, пунктом 5 оспариваемого постановления установлено, что график выполнения работ не предусмотрен в связи с тем, что право собственности на объекты системы газоснабжения ООО "Газпром добыча Краснодар" возникли до 01.09.2018.

В соответствии с пунктом 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 7 статьи 2 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" объекты системы газоснабжения и их неотъемлемых технологических частей для организации газоснабжения населения, для которых по настоящему делу установлен сервитут, являются линейными объектами.

Федеральным законом от 03.08.2018 N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов", вступившим в силу 01.09.2018, Земельный кодекс Российской Федерации дополнен главой V.7, - Установление публичного сервитута в отдельных целях.

Пунктом 1 статьи 39.37 которой предусмотрено установление публичного сервитута, в том числе для размещения объектов линейных объектов системы газоснабжения, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации газоснабжения населения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения.

Статьей 39.43 Земельного кодекса Российской Федерации регламентируются требования, предъявляемые к решению об установлении сервитута, в соответствии с подпунктом 10 пункта 4 которого решение должно содержать информацию о графике проведения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут, в случае установления публичного сервитута в отношении земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Таким образом положения пункта 5 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ относительно того, что в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящей статьи, в решении об установлении публичного сервитута указываются сроки и график выполнения работ при осуществлении деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут, Федеральным законом от 03.08.2018 N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" были дополнены подпунктом 10 пункта 4 статьи 39.43 Земельного кодекса российской Федерации, в силу которого такие сроки и график выполнения работ устанавливаются в случае установления публичного сервитута в отношении земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, тогда как по настоящему делу публичный сервитут был установлен в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе ряд которых переданы в пользование гражданам и юридическим лицам.

А поскольку по настоящему делу публичный сервитут был установлен для единой системы газоснабжения, расположенной на различных земельных участках, в том числе переданных физическим и юридическим лицам, на срок 49 лет и с целью обслуживания уже имеющихся объектов структуры, - постольку, оспариваемому постановлению, в частности, его пункту 5, надлежало дать оценку с учетом положений подпункта 10 пункта 4 статьи 39.43 Земельного кодекса Российской Федерации, в их взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 1 статьи 39.41, пунктом 2, подпунктом 10 пункта 1 статьи 39.47, пунктом 12 статьи 39.47 Земельного кодекса Российской Федерации, а также требованиями к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута, утв. приказом Минэкономразвития России от 10.10.2018 N 542 (действующих в период возникновения спорных правоотношений), пунктом 6 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

При этом у административного ответчика судами не выяснен вопрос в связи с чем пункт 5 оспариваемого постановления изложен в такой редакции именно в связи с тем, что право собственности на объекты системы газоснабжения ООО "Газпром добыча Краснодар" возникли до 01.09.2018, суждения об обоснованности (необоснованности) такой трактовки в судебном акте суда апелляционной инстанции, отменившей решение суда первой инстанции в указанной части, отсутствуют, как и в решении суда первой инстанции, что могло повлечь за собой принятие неправильных судебных актов.

Приведенные допущенные процессуальные нарушения и нарушения норм материального права являются существенными и, с учетом положений части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на стадии кассационного рассмотрения непреодолимыми, могут быть исправлены только посредством отмены принятых по настоящему делу судебных актов с направлением дела на рассмотрение в Новоалександровский районный суд Ставропольского края.

При новом рассмотрении надлежит учесть изложенное и разрешить дело с учетом установленных обстоятельств и норм материального права, регулирующих предмет спора.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новоалександровского районного суда Ставропольского края от 30.08.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 22.11.2022 отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф.Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 07.06.2023.