Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2023 г. по делу N 8а-7252/2023[88а-8819/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Кокоевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Казанцевой Татьяны Ивановны на решение Осинского районного суда Пермского края от 30 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 04 октября 2022 года по административному делу N 2а-423/2022 по административному исковому заявлению Казанцевой Татьяны Ивановны о признании незаконным решения Территориального управления Росимущества в Пермском крае об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Казанцева Т.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Территориальному управлению Росимущества в Пермском крае (далее - Управление) о признании незаконным решения от 25 января 2022 года об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории КУВИ-002/2020-19537639 от 09 сентября 2020 года; КУВИ-001/2020-3757344 от 21 февраля 2020 года площадью 1756 кв.м; возложении обязанности повторно рассмотреть заявление об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и принять по нему решение.

В обоснование иска указано, что истец является собственником здания речного вокзала общей площадью 267, 2 кв.м, расположенного по адресу: "данные изъяты". Здание находится на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью 3204 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: земельный участок для производственного назначения. С целью осуществления выкупа земельного участка под зданием речного вокзала истцом подготовлена схема расположения земельного участка и направлена для утверждения ответчику. Оспариваемым решением в утверждении схемы отказано на основании подп. 1, 3 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). С указанным решением истец не согласна, так как оно лишает ее как собственника нежилого здания права на приобретение земельного участка, нарушает принцип единства земельных участков и прочно связанных с ним объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Решением Осинского районного суда Пермского края от 30 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 04 октября 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 29 марта 2023 года, административный истец Казанцева Т.И. просила указанные судебные акты отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что судами не истребована, не исследована и не оценена на соответствие нормативным требованиям схема расположения земельного участка в форме электронного документа, которая была представлена в Управление наряду со схемой на бумажном носителе; доводы ответчика о том, что образуемый земельный участок пересекает объект капитального строительства, в суде не подтвердились; красные линии в схеме отражены не были по причине их неустановления в муниципальном образовании; несоответствие вида разрешенного использования земельного участка, сведения о котором внесены в ЕГРН, назначению объекта капитального строительства, принадлежащего истцу, не может препятствовать реализации исключительного права Казанцевой Т.И. на приобретение земельного участка в собственность; вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", из которого необходимо образовать земельный участок для эксплуатации здания речного вокзала, правового значения не имеет.

Определением судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 года отказано в удовлетворении ходатайства административного истца о проведении заседания суда кассационной инстанции с использованием систем видеоконференц-связи.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд лиц, участвующих в деле, и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие основания по данному делу имеются.

Как следует из собранных доказательств и установлено судами, с 26 октября 2012 года Казанцевой Т.И. на праве собственности принадлежит возведенное в 1965 году нежилое здание речного вокзала общей площадью 267, 2 кв.м с крыльцом, котельной, навесом, находящееся по адресу: "данные изъяты" (кадастровый номер "данные изъяты").

Данное здание расположено на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 3 204 кв.м, расположенном по адресу: "данные изъяты"; категория земель - земли населенных пунктов; вид разрешенного использования - для производственного назначения. Земельный участок принадлежит на праве собственности Российской Федерации (право собственности зарегистрировано 13 февраля 2006 года).

Помимо здания речного вокзала на земельном участке расположено сооружение - набережная стенка протяженностью 154 м (кадастровый номер "данные изъяты"), которое находится в собственности Российской Федерации с 25 ноября 2014 года.

26 декабря 2021 года в Управление по электронной почте поступило заявление Казанцевой Т.И. об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 1 756 кв.м на кадастровом плане территории для эксплуатации здания речного вокзала (вместе со схемой в формате XML и PDF, копией свидетельства о государственной регистрации прав на здание).

25 января 2022 года Управлением принято решение об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка в соответствии с подп. 1, 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ (изложено в письме N 59-ЕМ-03/529). В качестве оснований для отказа указано на несоответствие схемы требованиям к ее подготовке, установленным Приказом Минэкономразвития России от 27 ноября 2014 года N 762 (графическая информация не отображает границы территорий общего пользования, красные линии, местоположение объектов естественного и искусственного происхождении, на схеме не указаны система координат, применяемая при ведении государственного кадастра недвижимости, а также кадастровые номера объектов недвижимости, расположенные на образуемом земельном участке); в схеме не обозначен доступ к образуемому земельному участку с земель общего пользования, что приводит к невозможности использования расположенных на земельном участке объектов недвижимости; по данным публичной кадастровой карты граница образуемого земельного участка в точках 8, 9 пересекает объект капитального строительства; на образуемом участке расположено здание речного вокзала, при этом вид разрешенного использования исходного земельного участка - земельный участок для производственного назначения - не соответствует целям использования такого земельного участка.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, исходил из того, что представленная в Управление схема расположения земельного участка не соответствует нормативным требованиям к ее подготовке; оспариваемое решение не противоречит действующему законодательству, принято уполномоченным органом с соблюдением установленной законом процедуры.

При этом суд первой инстанции признал неверными доводы Управления о необозначении на схеме доступа к образуемому земельному участку с земель общего пользования и пересечении объекта капитального строительства границей земельного участка в точках 8, 9.

Суд апелляционной инстанции дополнительно указал, что поскольку исходный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" состоит на кадастровом учете, проект межевания территории квартала, устанавливающий границы красных линий, не разрабатывался и не утверждался, постольку сведения о красных линиях в представленной истцом схеме обоснованно отсутствуют.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене в силу следующего.

Пунктом 4 ст. 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в форме электронного документа. В случае, если подготовку схемы расположения земельного участка обеспечивает гражданин в целях образования земельного участка для его предоставления гражданину без проведения торгов, подготовка данной схемы может осуществляться по выбору указанного гражданина в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе (п. 9 ст. 11.10 ЗК РФ).

Согласно п. 13 ст. 11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Основаниями для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка являются: несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п. 12 ст. 11.10 ЗК РФ (подп. 1 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ); разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам (подп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ).

Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

До 01 сентября 2022 года действовал Приказ Минэкономразвития России от 27 ноября 2014 года N 762, которым были утверждены требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа (далее - Требования).

В частности, при подготовке схемы расположения земельного участка на бумажном носителе при отсутствии картографической основы в разделе КПТ.2.1 "План (чертеж, схема) земельных участков, зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, расположенных в кадастровом квартале" кадастрового плана территории графическая информация дополняется схематичным отображением границ территорий общего пользования, красных линий, а также местоположения объектов естественного или искусственного происхождения, облегчающих ориентирование на местности (реки, овраги, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи, иные сооружения, здания, объекты незавершенного строительства) (п. 7 Требований).

Из указанных Управлением недостатков схемы расположения земельного участка, составленной истцом, суды нижестоящих инстанций признали обоснованными неотображение местоположения объектов естественного или искусственного происхождения, облегчающих ориентирование на местности (рек, оврагов, автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, иных сооружений, зданий, объектов незавершенного строительства); неуказание системы координат, применяемой при ведении государственного кадастра недвижимости, а также кадастровых номеров объектов недвижимости, расположенных на образуемом земельном участке.

Вместе с тем в схеме расположения земельного участка от 21 февраля 2020 года указаны река Кама, расположенный на образуемом земельном участке объект капитального строительства, кадастровые номера и границы смежных земельных участков, что способствует ориентированию на местности. Кроме того, суды не учли, что Казанцева Т.И. просила образовать земельный участок из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", который состоит на кадастровом учете длительное время, его граница определена в соответствии с действующим земельным законодательством, поэтому оснований полагать, что указанных в схеме сведений об объектах естественного или искусственного происхождения недостаточно для ориентирования на местности, не имеется. Неуказание в схеме системы координат, применяемой при ведении государственного кадастра недвижимости, не является существенным недостатком, поскольку в Пермском крае применяется единственная система координат - МСК-59. Обязательное указание в схеме кадастровых номеров объектов недвижимости, расположенных на образуемом земельном участке, Требованиями не предусмотрено.

В соответствии с п. 4, 6 ст. 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Ссылаясь в обоснование оспариваемого решения на положения п. 4, 6 ст. 11.9 ЗК РФ, Управление отметило, что в схеме не обозначен доступ к образуемому земельному участку с земель общего пользования; граница образуемого земельного участка пересекает объект капитального строительства в точках 8, 9; вид разрешенного использования исходного земельного участка не предполагает эксплуатацию принадлежащего истцу здания.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено, что все строения находятся в границах образуемого земельного участка, и доступ к нему с земель общего пользования имеется. В частности, из материалов дела усматривается, что навес, примыкающий к зданию, входит в границы образуемого земельного участка (т.2 л.д. 2, 4). Доступ к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" осуществлялся через земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", находящийся в публично-правовой собственности. Как следует из схемы (т.1 л.д. 32, 172), через этот же участок возможен доступ и к образуемому земельному участку. Кроме того, в суде первой инстанции представитель Управления "данные изъяты". не отрицал наличие доступа к образуемому земельному участку с земель общего пользования (т.2 л.д. 38).

Соглашаясь с доводами Управления о том, что вид разрешенного использования исходного земельного участка "для производственного назначения" препятствует утверждению схемы расположения образуемого земельного участка, поскольку он не предназначен для эксплуатации здания речного вокзала, суды первой и апелляционной инстанций не учли, что положения п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ являются общими и применяются к случаям первоначального образования и предоставления земельных участков под цели, не связанные с эксплуатацией зданий, сооружений, расположенных на таких участках.

При реализации собственниками объектов недвижимости предусмотренного ст. 39.20 ЗК РФ исключительного права на приобретение земельных участков для обслуживания и использования таких объектов по назначению указанные нормы применяться не могут, поскольку по смыслу положений земельного законодательства предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам, вызвано необходимостью эксплуатации зданий, строений. При этом в заявлении от 26 декабря 2021 года Казанцева Т.И. указала, что утверждение схемы расположения земельного участка ей необходимо для последующего выкупа земельного участка с целью эксплуатации здания речного вокзала (т.1 л.д. 30-31).

Согласно ст. 9 КАС РФ законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказалось бы серьезно ущемленным. Формальный подход тем более не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (постановления от 12 июля 2007 года N 10-П, от 13 декабря 2016 года N 28-П, от 10 марта 2017 года N 6-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П).

В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (ч. 1 и 3 ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ). В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Признавая оспариваемое решение законным, суды не приняли во внимание, что указанные Управлением недостатки схемы расположения земельного участка не являются обстоятельствами, безусловно препятствующими ее утверждению; на недостатки, исключающие утверждение схемы, Управление не ссылалось; попытки образовать земельный участок для эксплуатации здания речного вокзала предпринимаются административным истцом с 2013 года; вид разрешенного использования исходного земельного участка не может препятствовать образованию земельного участка, необходимого для эксплуатации расположенного на нем здания. Уполномоченный орган не вправе отказать собственнику здания в предоставлении земельного участка для целей эксплуатации и в том случае, если земельный участок расположен в территориальной зоне, не предусматривающей вид разрешенного использования земельного участка, соответствующий назначению расположенного на нем объекта.

В связи с тем, что судами допущен формальный подход к рассмотрению дела, ими неправильно применены нормы материального права, обжалуемые судебные акты признать законными нельзя, они подлежат отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска - признании оспариваемого решения незаконным и возложении на Управление обязанности повторно рассмотреть заявление Казанцевой Т.И. об утверждении схемы расположения земельного участка от 26 декабря 2021 года.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Осинского районного суда Пермского края от 30 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 04 октября 2022 года отменить.

Признать незаконным решение Территориального управления Росимущества в Пермском крае об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, изложенное в письме от 25 января 2022 года N 59-ЕМ-03/529.

Возложить на Территориальное управление Росимущества в Пермском крае обязанность повторно рассмотреть заявление Казанцевой Татьяны Ивановны от 26 декабря 2021 года об утверждении схемы расположения земельного участка в течение одного месяца со дня вынесения настоящего кассационного определения, о чем сообщить в суд первой инстанции и административному истцу в тот же срок.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи