Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г. по делу N 8а-10661/2023[88а-18293/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Сергеева С.С, с участием прокурора Стрелковского С.Н.

рассмотрела путем использования систем видеоконференц-связи кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Астрахань", Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года, которым отменено решение Астраханского областного суда от 3 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Воробьева А.Г, Ломакиной М.В, Цыбуковой А.И, Байрамовой Ф.А, Вагиной И.Б, Лукьяновой Н.С, Поповой Л.И, Самариной Р.А, Глазковой М.В. к Городской Думе муниципального образования "Городской округ город Астрахань" об оспаривании нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Воробьев А.Г, Ломакина М.В, Цыбукова А.И, Байрамовой Ф.А, Вагина И.Б, Лукьянова Н.С, Попова Л.И, Самарина Р.А, Глазкова М.В. обратились в суд с административным иском, в котором просили признать недействующими с момента вступления решения в законную силу Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года, утвержденный решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 19 июля 2007 года N (с последующими изменениями), Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Астрахань", утвержденные решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 16 июля 2020 года N, с внесенными изменениями, в части отображения на карте ограничения использования территорий, границы санитарно-защитной зоны "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астроводоканал", охватывающей земельные участки, находящиеся в пользовании административных истцов.

Решением Астраханского областного суда от 3 июня 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года решение Астраханского областного суда от 3 июня 2022 года отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении требований административного иска.

В кассационных жалобах, поступивших в суд первой инстанции 3 и 6 марта 2023 года, администрации муниципального образования "Город Астрахань", Городская Дума муниципального образования "Городской округ город Астрахань" указывают на незаконность апелляционного определения, принятого с нарушением норм материального права. По мнению заявителей, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела. Обращают внимание суда кассационной инстанции на то, что исключение из Генерального плана развития г. Астрахани и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Астрахань" сведений о санитарно-защитной зоне "данные изъяты" при наличии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), приведет к тому, что оспариваемые нормативные акты будут не соответствовать требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Определением судьи от 11 апреля 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, объяснения представителя администрации и главы муниципального образования "Город Астрахань" - Нуруллаева Р.Р, представителя Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань" Мироедовой А.А, поддержавших доводы кассационных жалоб, прокурора Стрелковского С.Н, возражавшего против удовлетворения жалоб, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Руководствуясь положениями статей 8, 32, 34, 45, 50 Устава муниципального образования "Город Астрахань", утвержденного решением Городской Думы муниципального образования "город Астрахань" от 31 марта 2016 года N 24, регламентирующим полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования, пунктом 2 постановления администрации города Астрахани "Об официальном опубликовании нормативных правовых актов и распорядительных актов органов и должностных лиц местного самоуправления г. Астрахани" от 15 июня 2012 года N 5121, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, опубликованы в установленном порядке.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в данной части соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Разрешая заявленные требования о признания недействующими оспариваемые нормативно-правовые акты в части отображения на карте ограничения использования территорий - границы санитарно-защитной зоны "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астроводоканал", суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований административного иска. Суд исходил из того, что определение границ спорной санитарно-защитной зоны "данные изъяты" осуществлялось путем разработки соответствующего проекта, утвержденного в установленном порядке, и получившего санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам данной проектной документации, и, руководствуясь нормами Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 (далее - Правила N 222), пришел к выводу, что установление спорной санитарно-защитной зоны осуществлено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

С данными выводами не согласился суд апелляционной инстанции, указав на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с такии выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Судом установлено и следует из материалов дела, что МУП г. Астрахани "Астрводоканал" является балансодержателем объекта основных средств - Правобережные очистные сооружения "данные изъяты", которые введены в эксплуатацию в 1978 году и эксплуатируются по настоящее время.

МУП г. Астрахани разработало проект санитарно-защитных зон для Правобережных очистных сооружений "данные изъяты" и Правобережных очистных сооружений "данные изъяты", на который ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Астраханской области" выдано экспертное заключение от 14 сентября 2010 года N, а также Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области - санитарно-эпидемиологическое заключение от 29 сентября 2010 года о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам данной проектной документации.

По результатам рассмотрения материалов по установлению размеров санитарно-защитной зоны для очистных сооружений канализации МУП г. Астрахани "Астрводоканал" ("данные изъяты" Управление Роспотребнадзора по Астраханской области в письме от 19 августа 2016 года N сообщило МУП г. Астрахани "Астрводоканал" о том, что в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" указанные объекты по санитарной классификации относятся ко II классу опасности.

24 сентября 2018 года МУП г. Астрахани "Астрводоканал" обратилось в Управление Роспотребнадзора по Астраханской области с заявлением о рассмотрении карты-плана санитарно-защитной зоны "данные изъяты", в целях внесения данной информации в Государственный кадастр недвижимости представив перечисленные документы и изготовленную по его заказу карту (план) санитарно-защитной зоны Правобережных очистных сооружений "данные изъяты") от 14 сентября 2018 года (т. 3, л. д. 39), которые были направлены в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата по Астраханской области".

Сведения о границе санитарно-защитной зоны для Правобережных очистныхсооружений-2 ("данные изъяты") внесены в ЕГРН 25 января 2019 года с реестровым номером "данные изъяты"

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Согласно разделу VII указанных санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Размеры и границы санитарно-защитных зон определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

На основании части 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории соответствующих изменений в сведениях о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Согласно пункту 1 Правил N 222 санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

Пунктом 3 Правил N 222 (в редакции, действовавшей на день обращения МУП г. Астрахани "Астрводоканал" в Управление Роспотребнадзора по Астраханской области) установлено, что решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны: а) Роспотребнадзор - в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию; б) территориальные органы Роспотребнадзора - в отношении объектов III - V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III - V класс опасности.

В редакции постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2022 N 286 пунктом 3 Правил N 222 закреплено, что решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяет предусмотренные классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, виды объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются ее территориальными органами.

В соответствии с частью 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ) до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

Согласно части 9 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 данной статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Таким образом, исходя из обстоятельств дела, до принятия Правил N 222 размер спорной санитарно-защитной зоны подлежал установлению в соответствии с приведенными требованиями СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Положения пункта 1.2 названных санитарных правил о том, что их требования распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых объектов, не могут указывать на отсутствие необходимости установления санитарно-защитной зоны, ее границ уполномоченным органом, определенным названными правилами.

Как следует из обращения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области от 14 января 2019 года N, документы МУП "Астрводоканал" направлены в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата по Астраханской области" для внесения сведений о границе санитарно-защитной зоны Правобережных очистных сооружений канализации-2 ("данные изъяты") в ЕГРН в соответствии с письмом Роспотребнадзора от 30 мая 2016 года N "О внесении сведений об установлении или изменении границ зон с особыми условиями использования территорий в государственный кадастр недвижимости", содержащим указания на необходимость неукоснительного соблюдения территориальными органами Роспотребнадзора требований законодательства Российской Федерации по обязательному направлению в орган кадастрового учета документов, воспроизводящих соответствующие сведения, содержащиеся в решениях об установлении или изменении границ санитарно-защитной зоны объектов, а также сведения, содержащие текстовое и графическое описание местоположения границ таких зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ГКН.

Согласно копии реестрового дела на спорную санитарно-защитную зону, такими документами являлись: карта (план) санитарно-защитной зоны Правобережных очистных сооружений канализации-22 ("данные изъяты") от 14 сентября 2018 года, выполненная индивидуальным предпринимателем ФИО2, копия санитарно-эпидемиологического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области от 29 сентября 2010 года N об удостоверении того, что требования, установленные в проекте организации санитарно-защитной зоны для "данные изъяты" и "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астрводоканал", соответствуют, в том числе СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, копия экспертного заключения от 14 сентября 2010 года N, выданного Федеральным государственным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Астраханской области" по проекту организации санитарно-защитной зоны для "данные изъяты" и "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астрводоканал", копия проекта организации и благоустройства санитарно-защитной зоны для "данные изъяты", "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астрводоканал" от 2010 года.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, что материалы реестрового дела на спорную санитарно-защитную зону, а также административного дела не содержат доказательства, свидетельствующие об установлении спорной зоны федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, к полномочиям которого относятся вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон, в том числе решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, согласно порядку, предусмотренному пунктами 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Более того, как следует из показаний допрошенных в суде первой инстанции в качестве свидетелей начальника отдела охраны окружающей среды МУП г. Астрахани "Астрводоканал" ФИО3 и главного специалиста-эксперта отдела санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по Астраханской области ФИО4 спорная санитарно-защитная зона, ее размеры являются расчетными, в отсутствие установления ее границ и проверки представленных в ее подтверждение сведений (т. 3, л. д. 142 - 151).

Как указано в экспертном заключении от 14 сентября 2010 года N 647, выданном Федеральным государственным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Астраханской области" по проекту организации санитарно-защитной зоны для "данные изъяты" и "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астрводоканал", то есть, до введения в действие Правил N 222, в соответствии с которыми, согласно выводам суда первой инстанции, установлена спорная санитарно-защитная зона, проектом организации санитарно-защитной зоны для "данные изъяты" и "данные изъяты" МУП г. Астрахани "Астрводоканал" предлагаются расчетные интегральные санитарно-защитные зоны; окончательное утверждение границ санитарно-защитных зон, в том числе "данные изъяты" будет проведено при объективном доказательстве стабильного достижения уровня техногенного воздействия на среду обитания и население в рамках и ниже нормативных требований по материалам систематических лабораторных наблюдений за состоянием загрязнения воздушной среды и уровня шума, согласно разработанной программе наблюдений.

Поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон, отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, являющихся обязательными для неопределенного круга лиц, не утвержденных в установленном порядке санитарно-защитных зон, фактически свидетельствует об установлении органом местного самоуправления таких зон, что противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Учитывая изложенное, поскольку спорная санитарно-защитная зона установлена в документах территориального планирования и градостроительного зонирования в отсутствие правовых оснований, суд апелляционной инстанции обосновано пришел к выводу об удовлетворении требований административного иска.

Доводы кассационных жалоб не могут быть приняты судом в качестве оснований к отмене определения суда апелляционной инстанции, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права, на иную оценку исследованных судом доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судом апелляционной инстанции.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационных жалоб, исходя из норм материльного права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Астрахань", Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 2 июня 2023 года.