Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 июня 2023 г. по делу N 66а-873/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-188/2023 по административному исковому заявлению Тодышева М.А. о признании недействующим в части Закона Кемеровской области - Кузбасса от 6 декабря 2021 года N 124-ОЗ "О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области "О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса", по апелляционной жалобе Тодышева М.А. на решение Кемеровского областного суда от 13 февраля 2023 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, объяснения Тодышева М.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса Шиманович О.С, Губернатора Кемеровской области - Кузбасса Долгушиной О.В, Министерства культуры и национальной политики Кузбасса Бибиковой Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Советом народных депутатов Кемеровской области 18 февраля 2005 года принят, 9 марта 2005 года подписан Губернатором Кемеровской области Закон Кемеровской области N 42-ОЗ "О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса" (далее также - Закон Кемеровской области N 42-ОЗ).

Закон Кемеровской области N 42-ОЗ официально опубликован в приложении "Официально" в газете "Кузбасс", 15 марта 2002 года N 42.

Статья 5-1 Закона Кемеровской области N 42-ОЗ определяет полномочия Правительства Кемеровской области - Кузбасса по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов.

24 ноября 2021 года Законодательным Собранием Кемеровской области - Кузбасса принят и 6 декабря 2021 года Губернатором Кемеровской области подписан Закон N 124-ОЗ "О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области "О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса" (далее - Закон Кемеровской области N 124-ОЗ).

Пунктом 1 статьи 1 Закона N 124-ОЗ статья 5-1 Закона Кемеровской области N 42-ОЗ дополнена подпунктом 1-1 следующего содержания: "утверждает порядок образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения в части, не урегулированной федеральным законодательством".

Закон Кемеровской области N 124-ОЗ официально опубликован на официальном сайте "Законодательный вестник Кузбасса" https://www.kuzbass-zakon.ru 9 декабря 2021 года.

Тодышев М.А. обратился с административным исковым заявлением в Кемеровский областной суд и, с учетом уточненных требований, просил признать недействующим пункт 1 статьи 1 Закона Кемеровской области N 124-ОЗ в части наделения Правительства Кемеровской области - Кузбасса полномочием по утверждению порядка образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения в части, не урегулированной федеральным законодательством, ссылаясь на его несоответствие статье 7 Федерального закона от 7 мая 2011 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и статье 8 Федерального закона от 30 апреля 199 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

Требования мотивированы тем, что в марте 2017 года на имя Губернатора Кемеровской области - Кузбасса было направлено обращение Совета старейшин шорского народа с просьбой об образовании территории традиционного природопользования "Шория", которое до настоящего времени не рассмотрено по надуманным причинам. Считает, что наделение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение порядка принятия решения об образовании территории традиционного природопользования не предусмотрено федеральным законодательством. Оспариваемый в части нормативный правовой акт создает правовую основу для придания легитимного характера разработанному проекту Порядка в случае его принятия, который в действующей редакции препятствуют как процессу образования соответствующей территории, так и рассмотрению ранее поданного обращения, что приведет к нарушению прав шорцев, к которым он относится. Таким образом, принятие разработанного кулуарно и в тайне от коренных малочисленных народов не соответствующего федеральному законодательству оспариваемого в части нормативного правового акта, проект которого не проходил обсуждение ни на Совете коренных малочисленных народов при Губернаторе Кемеровской области - Кузбасса, ни на заседании специально созданной решением совета для рассмотрения и обсуждения проектов нормативных правовых актов рабочей группе, является причиной нарушения прав шорцев на образование территории традиционного природопользования.

Решением Кемеровского областного суда от 13 февраля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Тодышев М.А. обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Административный истец не согласен с выводом суда, что установление оспариваемым в части нормативным правовым актом полномочия Правительства Кемеровской области - Кузбасса на утверждение порядка образования территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения в части, не урегулированной федеральным законодательством, положениям федерального законодательства не противоречит. Полагает, что проверка судом законности оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме не осуществлена. В частности, на соответствие статье 7 Федерального закона от 7 мая 2011 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Ссылка суда на статью 2 названного закона несостоятельна. По мнению административного истца, данные полномочия Правительства Кемеровской области - Кузбасса должны быть закреплены либо Федеральным законом от 7 мая 2011 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", либо Законом Кемеровской области - Кузбасса. Ссылаясь на положения Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", указывает, что порядок образования территории традиционного природопользования устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации только в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд неправильно применил статью 72 Конституции Российской Федерации, статьи 2 и 7 Федерального закона от 7 мая 2011 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и статью 32 Устава Кузбасса. Вывод суда о том, что сторонами не оспаривалось, что на территории Кемеровской области отсутствует нормативный правовой акт, четко регламентирующий процедуру и порядок образования территории традиционного природопользования, не соответствует действительности. В судебном заседании истец утверждал, что никакого порядка образования территории традиционного природопользования принимать не требуется. Не согласен административный истец с позицией суда, что отсутствовали основания для обсуждения проекта Закона Кемеровской области N 124-ОЗ как на Совете коренных малочисленных народов при Губернаторе Кемеровской области-Кузбасса, так и на заседании специально созданной решением Совета для рассмотрения и обсуждения нормативных правовых актов рабочей группе. Суд не принял во внимание решение Центрального районного суда г..Кемерово от 30 июня 2022 года и положения статьи 33 Устава Кемеровской области - Кузбасса.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Губернатором Кемеровской области - Кузбасса, Законодательным Собранием Кемеровской области - Кузбасса, Министерством культуры и национальной политики Кузбасса, участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни установлены Федеральным законом от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 49-ФЗ).

Статьей 2 Федерального закона N 49-ФЗ установлено, что правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 4 действующего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также Федеральный Закон N 184-ФЗ) и статьи 7 действующего в настоящее время Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 414-ФЗ), статьи 23 Устава Кемеровской области - Кузбасса, принятого Законодательным Собранием Кемеровской области 9 апреля 1997 года (далее также - Устав Кузбасса), Законодательное Собрание Кемеровской области - Кузбасса является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Кемеровской области - Кузбасса.

Пунктом 3 части 1 Устава Кузбасса установлено, что Законодательное Собрание Кемеровской области - Кузбасса осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Кемеровской области - Кузбасса и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации

При этом частью 2 статьи 17 Устава Кузбасса установлено, что органы государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, иные государственные органы Кемеровской области - Кузбасса, органы местного самоуправления в Кемеровской области - Кузбассе в соответствии с федеральными законами и законами Кемеровской области - Кузбасса обеспечивают реализацию прав и учет законных интересов коренных малочисленных народов Кемеровской области - Кузбасса по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, сохранения и развития самобытной культуры, языков, традиций и обычаев коренных малочисленных народов Кемеровской области - Кузбасса.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением процедуры принятия и опубликования и по этим основаниям сторонами не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу, что установление оспариваемым в части нормативным правовым актом полномочий Правительства Кемеровской области - Кузбасса на утверждение порядка образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения в части, не урегулированной федеральным законодательством, положениям федерального законодательства не противоречит.

Выводы суда являются правильными, соответствующими материалам дела и применяемым к спорным правоотношениям нормам материального права.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов имеют право участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов.

В силу статьи 7 Федерального закона N 49-ФЗ образование территорий традиционного природопользования регионального значения осуществляется решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Таким образом, на орган исполнительной власти Российской Федерации федеральным законодательством возложена обязанность по образованию территорий традиционного природопользования. При этом конкретный орган исполнительной власти, который вправе устанавливать порядок образования территорий традиционного природопользования, не определен.

Постановлением Губернатора Кемеровской области от 13 февраля 2019 года создан совет представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области и утверждено его положение подпунктом "а" пункта 4 которого установлено, что в целях реализации возложенных на него задач, совет обсуждает проекты нормативных правовых актов, затрагивающих взаимоотношения с общественными организациями и общинами коренных малочисленных народов Кемеровской области.

В соответствии с частью 4 статьи 1 действующего на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта Федерального закона N 184-ФЗ и частью 9 статьи 4 действующего в настоящее время Федерального закона N 414-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 32 Устава Кузбасса установлено, что высшим и постоянно действующим органом исполнительной власти Кемеровской области - Кузбасса является Правительство Кемеровской области - Кузбасса, которое в соответствии с законом Кемеровской области - Кузбасса обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов и иных нормативных правовых актов Кемеровской области - Кузбасса на территории Кемеровской области - Кузбасса и согласованную деятельность иных исполнительных органов Кемеровской области - Кузбасса.

Учитывая, что федеральным законодательством указанные правоотношения не урегулированы, руководствуясь вышеприведенными положениями правовых норм, предоставляющих субъектам Российской Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов, соблюдая требование о не противоречии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам, статьей 32 Устава Кузбасса, судом первой инстанции обоснованно указано о правомерном закреплении законом субъекта Российской Федерации за Правительством Кемеровской области - Кузбасса полномочий по утверждению порядка образования территории традиционного природопользования регионального значения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, статья 7 Федерального закона N 49-ФЗ, статья 8 Федерального закона N82-ФЗ не предусматривают участие коренных малочисленных народов в определении органа государственной власти, уполномоченного устанавливать порядок образования территории традиционного природопользования.

Принимая во внимание, что федеральным законодательством не урегулирован порядок образования территорий традиционного природопользования в соответствии со статьей 7 Федерального закона N 49-ФЗ, на территории Кемеровской области-Кузбасса также отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий указанные правоотношения подлежат отклонению доводы об отсутствии необходимости в принятии указанного порядка.

Правильными являются выводы суда о том, что оснований для обсуждения проекта оспариваемого закона как на Совете коренных малочисленных народов при Губернаторе Кемеровской области - Кузбасса, так и на заседании специально созданной решением совета для рассмотрения и обсуждения проектов нормативных правовых актов рабочей группе, не имелось, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт сам по себе не затрагивает взаимоотношения с общественными организациями и общинами коренных малочисленных народов Кемеровской области.

При таких обстоятельствах, суд обоснованно отклонил доводы административного истца о том, что проект порядка образования территорий традиционного природопользования в действующей редакции в случае его утверждения Правительством Кемеровской области - Кузбасса будет препятствовать как процессу образования соответствующей территории, так и рассмотрению ранее поданного Советом старейшин шорского народа обращения.

Положения Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", на которые ссылается Тодышев М.А. в апелляционной жалобе, к спорным правоотношениям не применимы.

С учетом вышеизложенных обстоятельств дела и положений закона, вывод суда первой инстанции, что оспариваемый в части Закон Кемеровской области - Кузбасса N 124-ОЗ не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, является правильным.

В целом доводы апелляционной жалобы административного истца повторяют его позицию, изложенную в суде первой инстанции, основаны на неверном толковании норм права, не содержат обстоятельств, которые не проверены и не учтены судом при рассмотрении дела, следовательно, не могут являться основанием для отмены или изменения решения суда.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 13 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тодышева М.А. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 5 июня 2023 года