Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2023 г. по делу N 8а-8085/2023[88а-9751/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области на решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 03 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022 года по административному делу N 2а-4852/2022 по административному исковому заявлению Гатчинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, об обязании совершить действия.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области - Березовской Е.А, руководителя МКУ "Управление безопасности гражданской защиты населения и территории Гатчинского муниципального района" - Уханова В.И, поддержавших доводы кассационной жалобы, пояснения представителя ГУ МЧС России по Ленинградской области - Егорова А.В, возражавшего против доводов, изложенных в кассационной жалобе, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Гатчинский городской прокурор обратился в суд с требованиями о признании бездействия администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области по ненадлежащему исполнению вопроса местного значения, выполнению мероприятий по предоставлению населению средств коллективной защиты, а именно: обеспечению укрытия населения Сусанинского, Кобринского, Новосветского, Пудостьского, Болыпеколпанского, Веревского, Елизаветинского, Рождественского, Сяськелевского, Войсковицкого, Пудомягского сельских поселений Гатчинского муниципального района в защитных сооружениях гражданской обороны, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства, а также в отсутствии мер по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению защитных сооружений гражданской обороны Гатчинского муниципального района Ленинградской области, обязании обеспечить выполнение мероприятий по предоставлению населению средств коллективной защиты, а также выполнить мероприятия по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению защитных сооружений гражданской обороны Гатчинского муниципального района Ленинградской области.

В обоснование исковых требований указано, что Гатчинской городской прокуратурой проведена проверка исполнения на территории Гатчинского муниципального района требований законодательства, регламентирующего порядок содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время, в ходе которой в деятельности администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области выявлены нарушения закона. Администрацией не обеспечено выполнение мероприятий по предоставлению населению средств коллективной защиты, а именно: обеспечения укрытия населения Сусанинского, Кобринского, Новосветского, Пудостьского, Болыпеколпанского, Веревского, Елизаветинского, Рождественского, Сяськелевского, Войсковицкого, Пудомягского сельских поселений Гатчинского муниципального района Ленинградской области в защитных сооружениях гражданской обороны, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства (на балансе/ в оперативном управлении администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области отсутствуют объекты гражданской обороны; отсутствуют нормативно-правовые акты администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области, предусматривающие приспособление под защитные сооружения гражданской обороны в период мобилизации и в военное время заглубленных помещений и других сооружений подземного пространства). Также установлено, что администрацией не поддерживается в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению защитные сооружения гражданской обороны Гатчинского муниципального района Ленинградской области, в связи с чем 31.01.2022 г..главе администрации внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере гражданской обороны. Вместе с тем, по результатам рассмотрения представления прокуратуры администрацией конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона не принято.

Бездействие администрации по ненадлежащей организации объектов гражданской обороны влечет угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, находящихся на территории поселения. В связи с чем, административный истец просил суд:

- признать бездействие администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области по ненадлежащему исполнению вопроса местного значения, выполнению мероприятий по предоставлению населению средств коллективной защиты, а именно: обеспечению укрытия населения Сусанинского, Кобринского, Новосветского, Пудостьского, Болынеколпанского, Веревского, Елизаветинского, Рождественского, Сяськелевского, Войсковицкого, Пудомягского сельских поселений Г атчинского муниципального района в защитных сооружениях гражданской обороны, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства, а также в отсутствии мер по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению защитных сооружений гражданской обороны Гатчинского муниципального района Ленинградской области;

- обязать административного ответчика обеспечить выполнение мероприятий по предоставлению населению средств коллективной защиты, а именно: обеспечить укрытием население Сусанинского, Кобринского, Новосветского, Пудостьского, Болынеколпанского, Веревского, Елизаветинского, Рождественского, Сяськелевского, Войсковицкого, Пудомягского сельских поселений Гатчинского муниципального района в защитных сооружениях гражданской обороны, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства, а также выполнить мероприятия по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению защитных сооружений гражданской обороны Гатчинского муниципального района Ленинградской области.

Решением Гатчинского городского суда Ленинградской области от 03 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022 года, иск удовлетворен.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

В соответствии с ч.1 ст.39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ответу отдела надзорной деятельности и профилактической работы Гатчинского района управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по ЛО N ИВ-180-2-9-739 от 22.06.2022г, по результатам проведенной Гатчинской городской прокуратуры проверки администрации ГМР ЛО установлено, что на учете в администрации состоит 310 защитных сооружений гражданской обороны (далее - ЗС ГО), расположенных на территории ГМР ЛО. Из них: 29 ЗС ГО общей вместимостью 14781 чел. Предназначены для укрытия наибольшей рабочей смены организаций, имеющие категорию по гражданской обороне. 104 ЗС ГО (ПРУ) общей вместимостью 93573 тыс. предназначены для укрытия населения. 177 ЗС ГО общей вместимостью 126415 чел. могут быть спланированы администрацией ГМР ЛО для укрытия населения. На 01.01.2022г. численность населения (постоянных жителей) ГМР ЛО составляет 234071 чел. Численность НРС организаций, имеющих категорию по ГО, составляет 8484. На основании вышеизложенного 225587 чел. населения подлежит укрытию в ЗС ГО и заглубленных помещениях подземного пространства. Также, при проведении проверки были выявлены нарушения в области гражданской обороны, а именно: администрацией не обеспечено выполнение мероприятий по предоставлению населению средств коллективной защиты, а именно: обеспечения укрытия населения Сусанинского, Кобринского, Новосветского, Пудостьского, Болынеколпанского, Веревского, Елизаветинского, Рождественского, Сяськелевского, Войсковицкого, Пудомягского сельских поселений Гатчинского муниципального района в защитных сооружениях гражданской обороны, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства (на балансе/ в оперативном управлении администрации отсутствуют объекты Гражданской обороны; отсутствуют нормативно-правовые акты, предусматривающие приспособление под защитные сооружения гражданской обороны в период мобилизации и в военное время заглубленных помещений и других сооружений подземного пространства).

Также, не поддерживаются в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению защитные сооружения гражданской обороны ГМР ЛО (л.д. 10-11).

Постановлением администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области N 5285 от 12.12.2017 г. утверждено "Положение о мерах по сохранению и рациональному использованию защитных сооружений и иных объектов гражданской обороны в Гатчинском муниципальном районе" (л.д. 65-68).

Постановлением администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области N 1469 от 27.05.2020 г. создана комиссия по подготовке и предоставлению документации на снятие с учета защитных сооружений гражданской обороны, изменению типа защитных сооружений гражданской обороны, находящихся в муниципальной собственности Гатчинского муниципального района (л.д. 69-74).

08.12.2020 г. главой администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области утвержден план гражданской обороны и защиты населения Гатчинского муниципального района Ленинградской области (л.д. 37-63).

Решением очередного заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Гатчинского муниципального района от 28.07.2022 г. рассмотрен вопрос о подготовке заглубленных помещений (подвалы многоквартирных домов) и других сооружений подземного пространства, запланированных для укрытия населения Гатчинского муниципального района при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и поддержание их в состоянии постоянной готовности к приему укрываемых (л.д. 75-76).

Директором МКУ "Управление БГЗН и Т" Ухановым В.И. произведен расчет потребности и наличия объектов гражданской обороны для укрытия населения Гатчинского муниципального района Ленинградской области (л.д. 85-95).

Также, директором МКУ "Управление БГЗН и Т" Ухановым В.И. произведен расчет укрытия населения Гатчинского муниципального района Ленинградской области, согласно которому на 2021 г. население Болынеколпанского сельского поселения составляет 8969 чел, могут быть обеспечены укрытием 28500 чел.; население Веревского сельского поселения составляет 8539 чел, могут быть обеспечены укрытием 6900 чел.; население Елизаветинского сельского поселения составляет 6455 чел, могут быть обеспечены укрытием 10178 чел.; население Кобринского сельского поселения составляет 6170 чел, могут быть обеспечены укрытием 14530 чел.; население Новосветского сельского поселения составляет 9759 чел, могут быть обеспечены укрытием 6900 чел.; население Пудомягского сельского поселения составляет 7964 чел, могут быть обеспечены укрытием 9530 чел.; население Пудостьского сельского поселения составляет 11969 чел, могут быть обеспечены укрытием 7900 чел.; население Рождественского сельского поселения составляет 7078 чел, могут быть обеспечены укрытием 6450 чел.; население Сяськелевского сельского поселения составляет 7440 чел, могут быть обеспечены укрытием 7430 чел.; население Сусанинского сельского поселения составляет 9998 чел, могут быть обеспечены укрытием 8100 чел. Для укрытия населения используются имеющиеся защитные сооружения гражданской обороны и (или) приспосабливаются под защитные сооружения гражданской обороны в период мобилизации и в военное время заглубленные помещения и другие сооружения подземного пространства, включая метрополитены.

Согласно сведениях о наличии защитных сооружений гражданской обороны Гатчинского района, представленным директором МКУ "Управление БГЗН и Т" Ухановым В.И, численность населения, подлежащих укрытию в убежищах - 7, 345 тыс. чел. количество и вместимость имеющихся убежищ всех классов, в т.ч. отвечающих требованиям норм - 29 шт./ 11, 225 тыс. чел, 12 шт./8, 65 тыс. чел.; численность населения, подлежащего укрытию в ПРУ: всего - 231, 709 тыс. чел, в т.ч. местного - 231, 709 тыс. чел.; количество и вместимость имеющихся ПРУ - 105 шт./93144 тыс. чел.; количество/вместимость подвалов др. заглубленных помещений, которые могут быть использованы для укрытия населения - 24162/204755 тыс. чел. (л.д. 64).

В соответствии с ответом администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области б/н от 04.08.2022 г. на запрос юридического Комитета администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области, потребность в объектах гражданской обороны в ГМР определена в Плане гражданской обороны и защиты населения ГМР ЛО, согласованным 04.12.2020 г. в ГУ МЧС России по ЛО, 07.12.2020 г. Комитетом правопорядка и безопасности ЛО, утвержденного 07.12.2020 г. главой администрации ГМР ЛО. Таким образом, действующие нормативные правовые акты помимо создания новых объектов гражданской обороны предусматривают возможность использования объектов, предназначенных для обеспечения защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для укрытия населения ГМР ЛО в период мобилизации и в военное время будут использоваться уже имеющиеся защитные сооружения гражданской обороны (133 объекта), заглубленные помещения подземного пространства (177 объектов), приспособленные под защитные сооружения гражданской обороны. Согласно выписке из Плана гражданской обороны и защиты населения ГМР ЛО, учтено укрытие населения ГМР ЛО включая население Кобринского, Новосветского, Пудостьского, Болынеколпанского, Веревского, Елизаветинского, Рождественского, Сяськелевского, Пудомягского сельских поселения, а также запланировано строительство 260 простейших защитных сооружений общей вместимостью на 40 тыс. чел, а также 82 быстровозводимых убежищ (БВУ) на 7, 7 тыс. чел. На всей территории ГМР ЛО, включая Сусанинское и Войсковицкое сельские поселения. Данные мероприятия отражены в Мобилизационном плане ГМР ЛО на 2020-2025 гг. С целью недопущения нарушения законодательства в области гражданской обороны администрацией ГМР ЛО проводится работа по содержанию, сохранению и рациональному использованию объектов гражданской территории ГМР ЛО (л.д. 34-36).

В соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относится к вопросам местного значения городского поселения.

В силу ст. 50, 51 Закона N 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 12 февраля 1998 года 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Федеральный закон N 28-ФЗ) правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статьей 1 упомянутого закона под требованиями в области гражданской обороны понимаются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны.

В соответствии со ст. 1 Закона N 28-ФЗ гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15 декабря 2002 года N 583 утверждены Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, рассчитанные на все случаи: режим повседневной деятельности, военное время, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

Согласно и. 1.2 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных Приказом МЧС Российской Федерации от 15.12.2002 N 583 (далее - Правила эксплуатации защитных сооружений), статус защитного сооружения гражданской обороны определяется наличием паспорта убежища, заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с копиями поэтажных планов и экспликацией помещений защитного сооружения гражданской обороны, заверенных органом технической инвентаризации.

В соответствии с пунктом 3.2.1 Правил при эксплуатации ЗС ГО в режиме повседневной деятельности должны выполняться требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в ЗС ГО как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

При этом должна быть обеспечена сохранность: защитных свойств как сооружения в целом, так и отдельных его элементов: входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставней, противовзрывных устройств, герметизации и гидроизоляции всего сооружения; инженерно-технического оборудования, возможность перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации.

В соответствии с преамбулой Закона о гражданской обороне настоящий Закон определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Согласно п. 2 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309, к объектам гражданской обороны относятся убежища, противорадиационные укрытия, укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и техники, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

По действующему Порядку создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309 функции по осуществлению контроля за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию отнесены как к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на соответствующих территориях (п.9 указанного Порядка).

Анализируя вышеприведенные доказательства, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что административным ответчиком допущено нарушение предусмотренной законом обязанности по надлежащей организации объектов гражданской обороны, в связи с чем, удовлетворил заявленные требования.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судом и апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судом апелляционной инстанции доказательств и оспариванию обоснованности выводов суда об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 03 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022 года по административному исковому заявлению Гатчинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, об обязании совершить действия, оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 03 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 05 июня 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: