Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 г. по делу N 8а-9110/2023[88а-11940/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Васляева В.С, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области на решение Татищевского районного суда Саратовской области от 13 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 1 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Татищевского района Саратовской области к администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области о признании незаконным бездействия в принятии мер по постановке на кадастровый учет и проведении паспортизации автомобильных дорог местного значения.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, возражения против удовлетворения кассационной жалобы прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Татищевского района Саратовской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области, выразившееся в не принятии мер по постановке на кадастровый учет и не проведении паспортизации автомобильных дорог местного значения в границах Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области: по улице Садовая, протяженностью 6, 195 км, по улице Молодежная, протяженностью 5, 126 км, по улице Первомайская, протяженностью 2, 432 км, по улице Иванникова, протяженностью 2, 957 км, по улице Заречная, протяженностью 1, 900 км, по улице Лесная, протяженностью 1, 100 км, а так же авто подъезд к кладбищу, протяженностью 0, 932 км, расположенные в селе Ягодная Поляна Татищевского муниципального района Саратовской области; возложить на администрацию Ягодно-Полянского муниципального образования Саратовской области обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу осуществить постановку на кадастровый учет и паспортизацию автомобильных дорог местного значения в границах Ягодно-Полянского МО Саратовской области по улице Садовая, протяженностью 6, 195 км, по улице Молодежная, протяженностью 5, 126 км, по улице Первомайская, протяженностью 2, 432 км, по улице Иванникова, протяженностью 2, 957 км, по улице Заречная, протяженностью 1, 900 км, по улице Лесная, протяженностью 1, 100 км, а также авто подъезд к кладбищу, протяженностью 0, 932 км, расположенные в селе Ягодная Поляна Татищевского МО Саратовской области.

Требования мотивированы тем, что в ходе проведенной проверки установлено, что в нарушение норм действующего законодательства в сфере безопасности дорожного движения на территории Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области, постановка на государственный на кадастровый учет указанных выше автомобильных дорог местного значения общего пользования в границах села Ягодная Поляна Татищевского муниципального района Саратовской области органом местного самоуправления до настоящего времени не осуществлена, паспортизация автомобильных дорог не проведена.

Решением Татищевского районного суда Саратовской области от 13 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 1 сентября 2022 года, административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной 1 марта 2023 года через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 10 марта 2023 года, администрация Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области просит отменить судебные акты в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права. Указывает, что требования удовлетворены в отношении ненадлежащего лица, поскольку полномочия по принятию планов, бюджета и программ развития муниципального образования относится исключительно к полномочиям представительного органа муниципального образования - Совету депутатов Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области, в планировании бюджета муниципального образования на 2022 год и планируемые 2023 и 2024 годы не предусмотрено выделение бюджетных ассигнований на проведение указанных мероприятий. Кроме того, полагает, что прокуратурой Татищевского района Саратовской области осуществлена подмена полномочий компетентных государственных органов. Решение и уведомление о проведении проверки в администрацию не поступало, проверка проведена с нарушением норм законодательства. Также указывает, что отсутствие паспортизации и кадастрового учета автомобильных дорог не влияет на права и интересы неопределенного круга лиц.

На кассационную жалобу прокурором Татищевского района Саратовской области поданы письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела допущено не было.

Судами установлено и следует из материалов дела, что решением совета депутатов Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области от 17 ноября 2021 года N 42/199-2 утвержден Перечень имущества, передаваемого из муниципальной собственности Татищевского муниципального района Саратовской области в собственность Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области.

Согласно постановлению администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области от 1 апреля 2021 года N 24 в перечень автомобильных дорог в границах Ягодно-Полянского муниципального образования Саратовской области включены автомобильные дороги по улице Садовая, протяженностью 6, 195 км, по улице Молодежная, протяженностью 5, 126 км, по улице Первомайская, протяженностью 2, 432 км, по улице Иванникова, протяженностью 2, 957 км, по улице Заречная, протяженностью 1, 900 км, по улице Лесная, протяженностью 1, 100 км, а также авто подъезд к кладбищу, протяженностью 0, 932 км, расположенные в селе Ягодная Поляна Татищевского муниципального образования Саратовской области.

Установлено, что вышеуказанные дороги местного значения не поставлены на кадастровый учет, технический паспорт на автомобильные дороги местного значения не составлялся.

Согласно дополнительному соглашению от 30 декабря 2021 года N N к соглашению от 28 декабря 2021 года N N часть полномочий по дорожной деятельности в отношении автомобильных работ местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования передана администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области. При этом полномочия по оформлению технической документации и постановке автомобильных дорог на кадастровый учет закреплены за муниципальным образованием.

Советом депутатов Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области от 28 октября 2013 года N N принято решение об утверждении Положения о муниципальном дорожном фонде Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области, которое определяет порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области.

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что включенные постановлением администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области от 1 апреля 2021 года N автомобильные дороги не были поставлены на кадастровый учет, и не была проведена паспортизация указанных автомобильных дорог местного значения в границах Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области. При этом, суд, учитывая необходимость получения административным ответчиком денежных средств на выполнение требований административного истца, увеличил срок исполнения заявленных требований до 1 года.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов о законности оспариваемых решений.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), действие которого распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 257-ФЗ под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно статей 1, 4, 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством установления полномочий и ответственности органов местного самоуправления, регулирования деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве.

В силу пункта 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Под дорожной деятельностью, согласно пункту 6 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Статьей 10 Федерального закона N 257-ФЗ предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, представляющего собой федеральный информационный ресурс и содержащий сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, частью 1 статьи 13, статьей 17, 18, пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление иных полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ.

С учетом положений статей 34 и 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом муниципального образования, а также иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 10 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ определено, что к собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог.

Исходя из положений статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения.

При этом, согласно статье 51 Федерального закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, согласно которому в раздел 1 включаются сведения о муниципальном недвижимом имуществе, в том числе кадастровый номер муниципального недвижимого имущества.

В силу положений пункта 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ автомобильная дорога относится к линейным объектам - сооружениям.

В связи с этим кадастровый учет автомобильных дорог, построенных и введенных в эксплуатацию как объект недвижимости - сооружение, осуществляется в порядке постановки на учет сооружений.

Такой порядок учета установлен Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии с частью 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", государственный кадастровый учет недвижимого имущества - это внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об объектах недвижимости.

Паспортизация автомобильных дорог - учет автомобильных дорог и искусственных сооружений с составлением технического паспорта и формированием базы дорожных данных. Технический паспорт автомобильной дороги - технический документ, содержащий данные о технических и эксплуатационных характеристиках автомобильной дороги, полученные в результате проведения технического учета дороги. Технический учет автомобильной дороги - систематический сбор данных о технических и эксплуатационных характеристиках автомобильной дороги для составления и ведения технического паспорта автомобильной дороги (пункты 3.8-3.10 ГОСТ 33388-2015 Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации).

Паспортизация автомобильных дорог выполняется на основе технического учета, по результатам которого предусматривается получение полной информации о наличии автомобильных дорог, их протяженности, техническом состоянии, качестве, степени износа отдельных конструктивных элементов, информации о наличии и состоянии инженерного оборудования, обустройства и обстановки дорог, линейных зданий и сооружений. Данные паспортизации используются для учета дорог, оценки их состояния и рационального планирования работ по дальнейшему развитию дорожной сети. Они могут являться исходной информацией для диагностики автомобильных дорог (пункт 4.2.1 ГОСТ 33388-2015 Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации).

Техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги независимо от принадлежности, состояния и вида покрытия. Учет и паспортизацию проводят по каждой автомобильной дороге или ее части.

Паспорт составляется как на существующие, так и на вновь построенные (реконструированные) и введенные в эксплуатацию автомобильные дороги (пункт 4.2.2 ГОСТ 33388-2015 Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации).

Исходя из системного анализа вышеприведенных положений, суды правомерно пришли к выводу о том, что постановка на кадастровый учет автомобильных дорог и паспортизация являются обязанностью органов местного самоуправления муниципального образования.

Довод жалобы о том, что спорная автомобильная дорога имеет щебеночное и гравийное покрытие, поэтому в силу Гражданского кодекса Российской Федерации не может являться самостоятельным объектом недвижимости, подлежащим регистрации, судебная коллегия полагает не состоятельным, основанным на неверном толковании норм права.

На основании пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Согласно статье 3 Федерального закона N 257-ФЗ, автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В пункте 2 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" закреплено, что к основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально определенной вещи, к которым согласно пункту 4 также отнесены: вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, машино-место, объект незавершенного строительства, единый недвижимый комплекс, предприятие как имущественный комплекс или иной вид), описание местоположения объекта недвижимости.

Пунктом 2 статьи 14 указанного Федерального закона N 218-ФЗ установлено, что основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются, в том числе акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания, и устанавливающие наличие, возникновение, переход, прекращение права или ограничение права и обременение объекта недвижимости; вступившие в законную силу судебные акты.

В силу статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Согласно пункту 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Соответственно, право собственности, в том числе право собственности на сооружение - дорогу как - на самостоятельный объект гражданских прав, может возникнуть в том случае, если она создана именно как объект недвижимости в установленном порядке, индивидуализирована в качестве объекта недвижимости.

При этом, действующее законодательство не содержит каких-либо исключений или оговорок в отношении автомобильных дорог, не имеющих асфальтового покрытия.

Учитывая, что автомобильные дороги, включенные в перечень постановлением администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области от 1 апреля 2021 года N 24 не были поставлены на кадастровый учет и не была проведена паспортизация указанных автомобильных дорог, суд пришел к верному выводу о признании незаконным бездействия административного ответчика. Принимая во внимание необходимость получения денежных средств на выполнение требований административного истца, суд увеличил административному ответчику срок исполнения решения до 1 года.

В результате указанного бездействия надлежащее содержание автомобильных дорог не осуществляется, что влечет угрозу нарушения безопасности дорожного движения, а также нарушение требований действующего законодательства по исполнению возложенных полномочий в сфере дорожной деятельности и нарушает права неопределенного круга лиц - пользователей автомобильных дорог.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии у прокурора полномочий на обращение в суд с заявленными требованиями являются несостоятельными, поскольку в силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами первой и апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Татищевского районного суда Саратовской области от 13 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 1 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Ягодно-Полянского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено в полном объеме 10 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи