Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2023 г. по делу N 66а-984/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Константиновой Ю.П, Щербаковой Н.В, при секретаре Исаевой Д.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-32/2023 по административному иску Казаковой Елены Александровны, Кравченко Валентины Анатольевны, Куртикова Владислава Михайловича об оспаривании Постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" в части, по апелляционной жалобе министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 16 января 2023 года, которым административный иск удовлетворен частично, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя Министерства градостроительной политики Калининградской области Ижутиной В.С, возражения представителя административных истцов Баринова В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда по доводам жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 24.01.2019 N 190 утвержден генеральный план Гурьевского городского округа.

Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" Генеральный план изложен в новой редакции.

Данное постановление размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 23.06.2021.

Административные истцы, являясь правообладателями земельных участков в указанном муниципальном образовании обратились в Калининградский областной в суд с административным иском о признании недействующим Генерального плана, указав в обоснование заявленных требований, что им на праве собственности принадлежат земельные участки, с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенные в пос. Голубево Гурьевского района Калининградской области, в частности Казакова Е.А. является правообладателем 6-ти земельных участков, Кравченко В.А. -17-ти участков, Куртиков В.М. - 16-ти участков.

Указанные земельные участки согласно ранее действовавшим документам территориального планирования располагались в функциональной зоне "Жилая" (территориальная зона застройки индивидуальными жилыми домами ("Ж4") и планировались для строительства индивидуальных жилых домов, однако оспариваемым актом включены в производственную зону "П4", что по мнению административных истцов нарушает их права по использованию участков в соответствии с их видом разрешенного использования.

Административные истцы просили признать недействующим и не подлежащим применению постановление Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" в части отнесения к функциональной зоне "Производственная зона" земельных участков с кадастровым номером (далее - КН) N.

Решением Калининградского областного суда от 16 января 2023 года административный иск удовлетворен частично.

Постановлено признать недействующим и не подлежащим применению с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне "Производственная зона (сущ.)".

В удовлетворении административных исковых требований в остальной части отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением, Министерством градостроительной политики Калининградской области подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения как незаконного и необоснованного, постановленного с нарушением норм материального права и вынесении нового об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что административный ответчик не согласен с выводами суда о незаконности отнесения перечисленных земельных участков к функциональной зоне "Производственная зона".

Так установление спорным земельным участкам функциональной зоны "Производственная зона (сущ.)" является обоснованным градостроительным решением, отвечающим принципу баланса частных и публичных интересов, не противоречит требованиям градостроительного законодательства, не нарушает прав и законных интересов административных истцов и обусловлено необходимостью соблюдения минимальных расстояний до нефтепровода, проходящего через "адрес", принадлежащего ООО "Лукойл-Калининградморнефтепродукт", поскольку земельные участки, находящиеся в радиусе 300 метров от нефтяных скважин, расположены в границах территории, подверженной риску возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера - наименьших расстояний от объектов обустройства нефтяного месторождения до жилых зданий (300 м).

Апеллянт обращает внимание, что на момент утверждения оспариваемого генерального плана, и до настоящего времени в границах указанных выше земельных участков объекты жилого назначения отсутствовали. Все указанные земельные участки административных истцов располагаются в границах населённого пункта "адрес". Действующим генеральным планом размещение объектов социальной и транспортной инфраструктуры на территории указанного населенного пункта не предусмотрено.

В случае увеличения территории для жилищного строительства в границах населенного пункта "адрес" потребуется изменение содержания генерального плана в части уточнения сведений о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения дополнительных объектов местного значения, определения их местоположения, указания основных характеристик, а именно объектами социальной и транспортной инфраструктуры.

Участвующим в деле прокурором, представителем административных истцов Бариновым В.В. и представителем ООО "Лукойл-Калининградморнефтепродукт" поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых их податели просят решение суда оставить без изменения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения участвующих в деле лиц и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Муниципальное образование "Гурьевский городской округ" наделено соответствующим статусом Законом Калининградской области от 29 мая 2003 N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории".

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Оспариваемым административными истцами Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" генеральный план муниципального образования "Гурьевский городской округ", утвержденный решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года N 190, актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Процедура принятия данного нормативного правового акта была предметом судебного контроля в рамках рассмотрения административного дела N 3а-128/2022, решением от 12 мая 2022 г. суд не установилнарушений в порядке подготовки и принятия Генерального плана, а также проведения общественных обсуждений. Указанные обстоятельства в силу требований части 2 статьи 64 КАС РФ не подлежат повторному доказыванию.

Доводы административных истцов о нарушении процедуры общественных обсуждений судебная коллегия отклоняет.

Так, письмом Агентства от 27 октября 2020 года проект был направлен в администрацию муниципального образования "Гурьевский городской округ" для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением администрации муниципального образования "Гурьевский городской округ" от 18 ноября 2020 года N 3702. Данное постановление официально опубликовано в газете "Наше время" 20 ноября 2020 года N 44 (10776).

Этим постановлением установлено время приема замечаний и предложений по проекту - с 20 ноября 2020 года по 12 января 2021 года, а также определено место размещения демонстрационных материалов по проекту на протяжении всего периода общественных обсуждений (на официальном сайте администрации Гурьевского городского округа, в здании МБУ "Центр культуры и досуга" в г. Гурьевске, в зданиях территориальных управлений Большеисаковского, Добринского, Луговского, Низовского, Новомосковского, Кутузовского и Храбровского районов Гурьевского городского округа.

В период общественных обсуждений поступило 193 обращения по проекту решения о внесении изменений в генеральный план городского округа, каждое из которых включено организатором общественных обсуждений в протокол общественных обсуждений от 12 января 2021 года и заключение по результатам общественных обсуждений от 19 января 2021 года.

Срок проведения общественных обсуждений соответствует положениям части 8.1 статьи 28 ГрК РФ.

Таким образом, права и законные интересы правообладателей земельных участков на участие в общественных обсуждениях по проекту оспариваемого документа территориального планирования не нарушены. Сам по себе факт их неучастия в общественных обсуждениях не является обстоятельством, позволяющим признать их несостоявшимися, так как право на участие граждан в обсуждении органами власти было обеспечено, а распоряжение данным правом гражданин осуществляет самостоятельно, своей волей и в своем интересе, что позволяет установить приоритет инициативы и усмотрения участников на всех этапах существования правоотношений, а с учетом имеющихся ограничений - обеспечить оптимальный баланс и защиту прав и интересов.

Нарушение своих прав оспариваемым нормативным правовым актом административные истцы усматривали в произвольном по их мнению изменении функциональной зоны в которой расположены принадлежащие им земельные участки с жилой на производственную.

Проверяя на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу данное градостроительное решение суд апелляционной инстанции находит убедительными выводы суда первой инстанции о необходимости частичного удовлетворения заявленных требований исходя из следующих юридически значимых обстоятельств.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

В силу требований пункта 4.7 "СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных Приказом Минстроя России от 30.12.2016 N 1034/пр при разработке генеральных планов необходимо исходить из оценки их экономико-географического, социального, производственного, историко-культурного и природно-ресурсного потенциала территории. При этом следует:

- учитывать административный статус городских и сельских населенных пунктов, прогнозируемую численность населения, экономическую базу, а также природно-климатические, социально-демографические, национально-бытовые и другие местные особенности;

- исходить из комплексной оценки территории, рационального использования имеющихся ресурсов (природных, водных, энергетических, трудовых, рекреационных), прогнозов изменения экономической базы, состояния окружающей среды и ее влияния на условия жизни и здоровья населения, социально-демографической ситуации, включая межгосударственную и межрегиональную миграцию населения;

- предусматривать улучшение экологического и санитарно-гигиенического состояния окружающей среды, сохранение историко-культурного наследия, активно включаемого в процессы жизнедеятельности;

- определять рациональные пути развития территорий с выделением первоочередных (приоритетных) и перспективных социальных, экономических и экологических проблем;

- учитывать перспективы развития рынка недвижимости, возможность освоения территорий через привлечение негосударственных инвестиций и продажу гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды;

- предусматривать оценку экономической эффективности реализации мероприятий градостроительного развития территорий и подготовку плана реализации генерального плана, отражающего сроки и ориентировочную стоимость реализации мероприятий, а также источники их финансирования.

Изменяя функциональную зону в пределах расположения земельных участков административных истцов с жилой на производственную административный ответчик исходил из того, что развитие спорной территории как места размещения жилых домов невозможно, в связи с необходимостью соблюдения минимальных расстояний до нефтепровода, проходящего через "адрес", принадлежащего ООО "Лукойл-Калининградморнефтепродукт".

Судом первой инстанции было установлено, что принятию данного градостроительного решения предшествовала переписка с ООО "Лукойл-Калининградморнефтепродукт", в которой Общество указывало на эксплуатацию объектов добычи и транспортировки нефти в территории Гурьевского ГО, в этой связи в документах территориального планирования должны быть предусмотрены наименьшие расстояния от них до объектов социально-культурного, жилого и иного назначения от 500 м до 30 м. При этом перечень земельных участков, попадающих в границы этих расстояний, был направлен в адрес администрации Гурьевского ГО.

Материалами дела подтверждено, что в границах населенного пункта Голубево проходит принадлежащий ООО "Лукойл-Калининградморнефтепродукт" магистральный нефтепровод, имеющий диаметр 426 мм, являющийся опасным производственным объектом.

Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными постановлением Госгортехнадзора РФ от 24.04.92, в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения магистральных трубопроводов для транспортирования нефти установлены охранные зоны в том числе для обеспечения безопасности населенных пунктов, расположенных вблизи магистральных трубопроводов для транспортирования нефти, в соответствии СП 36.13330.2012 Магистральные трубопроводы (Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*) определены минимально допустимые расстояния от объектов магистральных сетей до жилой застройки.

Исходя из технических характеристик, расположенного в "адрес" нефтепровода минимально допустимое расстояние от его оси до жилых построек составляет 100 м согласно пункту 1 Таблицы 4 СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*".

Соответствующими картографическими материалами подтверждено, что в зоне минимального расстояния в 100 м от оси нефтепровода находятся (полностью или частично) земельные участки "адрес" С учетом приведенных выше положений СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*" в связи с чем установление в отношении части земельных участков административных истцов производственной функциональной зоны, не допускающей размещение объектов жилого, социально-культурного назначения, является обоснованным, отвечающим публичным интересам обеспечения безопасности жизнедеятельности населения. В оставшейся части возможность застройки участков не утрачена, а следовательно, изменение существующего функционального зонирования является произвольным и немотивированным, в связи с чем в указанной части иск был обоснованно удовлетворен судом первой инстанции.

Апелляционная жалоба не содержит ссылки на обстоятельства, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Таким образом, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Калининградского областного суда от 16 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства градостроительной политики Калининградской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: