Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2023 г. по делу N 8а-8070/2023[88а-9982/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Виноградовой О.В.

судей Лукьяновой Т.В, Мишиной И.В, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Кежемского района Красноярского края, поданную 17 марта 2023 г. на решением Кежемского районного суда Красноярского края от 12 июля 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 22 сентября 2022 г.

по административному делу N 2а-319/2022 по административному исковому заявлению администрации Кежемского района Красноярского края к заместителю прокурора Кежемского района Красноярского края Алексаниной И.В, прокуратуре Кежемского района, прокуратуре Красноярского края о признании протеста незаконным, заслушав доклад судьи Виноградовой О.В, прокурора Антипова А.А,

УСТАНОВИЛА:

Решением Кежемского районного Совета депутатов от 08.12.2016 N 11-148 утверждён Порядок заключения органами местного самоуправления соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления поселений, входящих в состав Кежемского района, и о принятии от поселений части их полномочий по решению вопросов местного значения (далее - Решение N 1-148, Порядок).

Прокуратурой Кежемского района проведена проверка на предмет соответствия указанного Решения N 11-148 требованиям действующего законодательства, по итогам которой 08.02.2022 председателю Кежемского районного Совета депутатов принесен протест N 7-02-2022 о несоответствии правового акта требованиям законодательства и подлежащего, в связи с этим, изменению, содержащий также требование о рассмотрении протеста с участием представителя прокуратуры Кежемского района не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления и внесении изменений в решение, с учетом того, что Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 15) к полномочиям муниципального района не предусмотрено проявление инициативы по передаче полномочий поселениям, а именно решением представительного органа местного самоуправления поселка. По мнению прокурора, оспариваемые положения противоречат действующему законодательству и свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенного фактора, предусмотренного пп. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства от 26.10.2010 г. - принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов.

Выражая несогласие, администрация Кежемского района Красноярского края (далее-Администрация), обратилась с административным иском о признании протеста заместителя прокурора Кежемского района от 08 февраля 2022 г. N 7-02-2022 на решение Кежемского районного Совета депутатов от 08 декабря 2016 г. N 11-148, незаконным, указывая, что требования, изложенные в протесте, затрагивает и нарушают права Администрации на свободу заключения соответствующих соглашений, создают препятствия в реализации полномочий по формированию и исполнению бюджета муниципального района и не подлежат рассмотрению в сокращенные сроки.

Решением Кежемского районного суда Красноярского края от 12 июля 2022 г. административные требования удовлетворены частично, протест заместителя прокурора Кежемского района от 08 февраля 2022 г. N 7-02-2022 на решение Кежемского районного Совета Депутатов от 08 декабря 2016 г. N 11-148 "Об утверждении порядка заключения органами местного самоуправления соглашений о передаче осуществления части полномочий" признан незаконным в части требования о рассмотрении протеста не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления. В удовлетворении требований о признании незаконным протеста в части необходимости внесения изменений в решение Кежемского районного Совета депутатов от 08.12.2016 N 11-148, а также требований к прокуратуре Красноярского края, отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 22 сентября 2022 г. решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований отменено, принято новое решение об отказе в признании незаконным протеста прокурора по требованию о его рассмотрении не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления.

В кассационной жалобе Администрация просит оставить в силе решение Кежемского районного суда Красноярского края от 12 июля 2022 г. в части удовлетворенных требований, а апелляционное определение от 22 сентября 2022 г. отменить с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе, в связи с нарушением и неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов апелляционного суда обстоятельствам дела. Ссылаясь на положения статей 34, 35 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 2 статьи 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Администрация настаивает на незаконности установленного в протесте десятидневного срока на его рассмотрение, при отсутствии в протесте сведений о наличии исключительных обстоятельств, позволяющих установить сокращенный срок рассмотрения.

Полагает ошибочным вывод суда апелляционной инстанции о том, что установленный в протесте срок его рассмотрения не затрагивает прав и интересов Администрации, поскольку изменение муниципального нормативного правового акта может повлечь за собой изменение полномочий административного истца в отсутствие на то законных оснований. Так, администрация лишается права инициировать передачу полномочий уровня поселений на уровень муниципального района, чем создаются препятствия в свободе заключения соответствующих соглашений, реализации Администрацией полномочий по формированию и исполнению бюджета муниципального района, ввиду возникающей правовой неопределенности по вопросу оплаты труда районных работников, осуществляющих полномочия, переданные с уровня поселений, что, в свою очередь, препятствует надлежащему исполнению Администрацией соответствующих соглашений. Кроме того, оспариваемое Решение 11-148 затрагивает права и интересы Администрации в части реализации права на предоставление заключения на проект изменений муниципального нормативного правового акта, с отражением своей правовой позиции относительно содержания такого акта. Также указывает на соответствие пунктов 4.2, 4.3 Порядка, требование об исключении которых содержится в протесте, части 4 статьи 15, части 10 статьи 35, части 2, 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В судебном заседании прокурор поддержал доводы представленных возражений.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Удовлетворяя административный иск в части признания незаконным установление протестом срока его рассмотрения, суд первой инстанции, на оставлении в силе которого (в удовлетворенной части) настаивает административный истец, исходил из того, что вопрос о внесение изменений в оспариваемое Решение N 11-148 подлежал рассмотрению с соблюдением установленной процедуры, а именно, на ближайшем заседании Кежемского районного Совета депутатов, что, с учетом сроков его проведения, превышает указанный прокурором десятидневный срок, в отсутствие каких-либо мотивов о наличии исключительных обстоятельств, в силу которых требовалось бы рассмотрение протеста в сокращённые сроки.

С данным выводом не согласился суд апелляционной инстанции, отменяя решение районного суда в указанной части и принимая новое - об отказе в удовлетворении требований, указав на отсутствие нарушения прав административного истца установлением десятидневного срока рассмотрения протеста.

Проверяя обоснованность отказа районного суда в удовлетворении административного иска в части незаконности протеста о необходимости внесения изменений в оспариваемое Решение 11-148, основанного на том, что спорные положения 4.2 и 4.3 уже исключены из Порядка, суд апелляционной инстанции указал на ошибочность обоснования судом первой инстанции отказа в удовлетворении требований в указанной части, ввиду неправильной квалификацией сложившихся правоотношений.

При этом, учитывая правильное, по существу, само решение районного суда об отказе в признании протеста незаконным, суд апелляционной инстанции оставил решение Кежемского районного суда Красноярского края от 12 июля 2022 г. в данной части без изменения, указав, что непосредственно права административного истца не затрагиваются оспариваемым протестом.

Судебная коллегия не усматривает оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Согласно ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Для применения положений вышеуказанной статьи необходимо установить, что правовой акт противоречит какому-либо императивному предписанию закона.

Из анализа положений статей 6, 21, 23, 28 Закона о прокуратуре следует, что протест прокурора является актом прокурорского реагирования, носит характер предложения (рекомендации) об устранении нарушений закона, содержит разъяснение норм действующего законодательства, при этом законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта: данному лицу в силу требований части 2 статьи 23 Закона о прокуратуре необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме.

В рассматриваемом случае принесение протеста обусловлено регламентацией в утвержденном Решением N 11-148 Порядке вопросов, связанных с заключением соглашений не только о передаче полномочий муниципального района (определяется Уставом самого муниципального образования, либо отнесено к компетенции представительного органа того муниципального образования, чьи полномочия передаются), но и входящих в его состав сельских поселений, что свидетельствует о принятии нормативного правового акта за пределами компетенции органов местного самоуправления.

Учитывая, что сам по себе протест прокурора не может быть исполнен принудительно, он направлен на понуждение соответствующих органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке, вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии совокупности условий для признания протеста незаконным по смыслу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ является верным, поскольку нарушения прав и законных интересов административного истца не влечет.

По смыслу указанной нормы, суд принимает решение о признании оспариваемого решения, действий (бездействия) незаконным при одновременном наличии двух условий: противоречии их закону (не соответствие нормативным правовым актам) и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, то есть судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

То обстоятельство, что в установленном порядке пункты 4.2 и 4.3 утверждённого Решением N 11-148 Порядка были изменены (исключены) самим представительным органом муниципального образования, принявшим вышеуказанное решение, не свидетельствует о незаконности оспариваемого протеста, который по смыслу закона может носить лишь рекомендательный, информационный характер и не содержит распорядительно-властных предписаний.

Каких-либо иных доводов тому, что обжалуемые судебные акты постановлены в нарушение положений действующего законодательства, кассационная жалоба не содержит.

Материальный закон истолкован и применен судами правильно, с учетом установленных обстоятельств дела.

Предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не усматривается.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кежемского районного суда Красноярского края от 12 июля 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 22 сентября 2022 г. по административному делу N 2а-319/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 30 мая 2023 г.

Председательствующий

Судьи