Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 г. по делу N 8а-2768/2023[88а-3955/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Ровенко П.А, Виноградовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1, ФИО2 на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 4 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии по Республике Саха (Якутия) о признании незаконными и отмене предписаний.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы представителя Управления Федеральной службы войск национальной гвардии по Республике Саха (Якутия) ФИО5, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 4 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебное коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2022 года, отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 и ФИО2 к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии по Республике Саха (Якутия) (далее - Управление Росгвардии по Республике Саха (Якутия)) о признании незаконными и об отмене предписаний административного ответчика от 27 июля 2022 года N 6/2022п и N 7/2022п об устранении выявленных нарушений, выданных врио директора Якутской ТЭЦ публичного акционерного общества "Якутскэнерго" (далее - ПАО "Якутскэнерго") ФИО2 и директору филиала "Якутская ГРЭС" ПАО "Якутскэнерго" ФИО1 соответственно.

16 марта 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба ФИО1 и ФИО2, поданная через Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) 2 марта 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене решения и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 года данная кассационная жалоба была передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Помимо представителя Управления Росгвардии по Республике Саха (Якутия), иные участвующие в деле лица, извещённые о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационных жалоб с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судом апелляционной инстанции были допущены такие нарушения.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов настоящего административного дела, в соответствии с пунктом 7 ежегодного плана проведения Управлением Росгвардии по Республике Саха (Якутия) плановых проверок объектов топливно-энергетического комплекса на 2022 год, согласованного с председателем Антитеррористической комиссии в Республике Саха (Якутия) - Главой Республики Саха (Якутия) ФИО6, отделом государственного контроля Управления Росгвардии по Республике Саха (Якутия), проведены плановые выездные проверки филиала ПАО "Якутскэнерго" Якутская ТЭЦ и филиала "Якутская ГРЭС" ПАО "Якутскэнерго", по результатам которых 27 июля 2022 года составлены акты N 11/22п и N 12/22п.

В связи с выявленными на указанных предприятиях топливно-энергетического комплекса нарушениями в сфере обеспечения безопасности 27 июля 2022 года старшим инспектором отдела государственного контроля Управления Росгвардии по Республике Саха (Якутия) ФИО7 выдано предписание врио директора Якутской ТЭЦ ПАО "Якутскэнерго" ФИО2 N 6/2022п, а старшим инспектором отдела государственного контроля Управления Росгвардии по Республике Саха (Якутия) ФИО8 - предписание директору филиала "Якутская ГРЭС" ПАО "Якутскэнерго" ФИО1 N 7/2022п.

Так, в предписании от 27 июля 2022 года N 6/2022п врио директору Якутской ТЭЦ ПАО "Якутскэнерго" ФИО2 указывалось на необходимость в срок до 1 августа 2023 года:

1) привести левую створку двустворчатого противотаранного устройства, установленного на подъезде к КПП N 1, в рабочее состояние с пульта управления, согласно подпункту "е" пункта 55, пункта 56, 138 Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищённости объектов топливно-энергетического комплекса, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 458дсп (далее - Правила по обеспечению безопасности);

2) оборудовать КПП N 1 с внутренней стороны стационарным противотаранным подъёмным устройством для недопущения несанкционированного проезда автомобильного транспорта в соответствии с пунктом 145 Правил по обеспечению безопасности;

3) охранную телевизионную систему, которая должна обеспечивать видеонаблюдение по сигналам срабатывания охранной сигнализации или видеодетекторов движения привести в соответствие с подпунктами "б", "и", "к" пункта 231 Правил по обеспечению безопасности.

В свою очередь, в предписании от 27 июля 2022 года N 7/2022п директору филиала "Якутская ГРЭС" ПАО "Якутскэнерго" ФИО1 указывалось на необходимость в срок до 1 сентября 2023 года:

1) оборудовать территорию пиковой водогрейной котельной внешним предупредительным ограждением в соответствии с подпунктом "в" пункта 67, пунктами 86, 87 Правил по обеспечению безопасности;

2) установить в зоне наблюдения территории пиковой водогрейной котельной охранное телевидение по сигналам срабатывания охранной сигнализации или видеодетекторов движения в соответствии с пунктами 227-240, подпунктами "б", "в" пункта 8 приложения N 1 Правил по обеспечению безопасности;

3) оборудовать с внутренней стороны КПП N 1 стационарное противотаранное подъёмное устройство для недопущения несанкционированного проезда автомобильного транспорта в соответствии с пунктом 145, подпунктом "б" пункта 3 приложения N 1 Правил по обеспечению безопасности;

4) оборудовать основное ограждение территории пиковой водогрейной котельной периметральными средствами обнаружения или охранными извещателями (системой охранной сигнализации по 1 рубежу) в соответствии с пунктами 170-171, 174-185, подпунктом "а" пункта 4 приложения N 1 Правил по обеспечению безопасности;

5) установить охранное освещение по периметру на территориях жидкого склада топлива с северной стороны объекта, а также пиковой водогрейной котельной в соответствии с пунктами 247-258 Правил по обеспечению безопасности.

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, определены Федеральным законом от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Федеральный закон от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса, владеющие на праве собственности или ином законном основании объектами, которым присвоена категория опасности, обязаны соблюдать установленные Правительством Российской Федерации требования обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, которым присвоена категория опасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2016 года N 1067 утверждены Правила осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и её территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (далее - Правила осуществления контроля (надзора)).

Плановая проверка объектов топливно-энергетического комплекса проводится на основании утвержденного ежегодного плана проведения плановых проверок и предписания на проведение проверки, выдаваемого руководителем органа государственного контроля (надзора) (пункт 16 Правил осуществления контроля (надзора))

Из содержания подпункта "а" пункта 53 Правил осуществления контроля (надзора) следует, что в случае выявления при проведении проверки нарушений субъектом топливно-энергетического комплекса требований обеспечения безопасности должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание уполномоченному представителю субъекта топливно-энергетического комплекса об устранении выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

В силу пункта 2 части 2 статьи 12 Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса, владеющие на праве собственности или ином законном основании объектами, обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.

В соответствии со статьёй 16 Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ финансирование мероприятий по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется за счёт собственных средств организаций, цены на товары (услуги) которых подлежат государственному регулированию в составе регулируемых цен (тарифов), а также за счёт иных субъектов топливно-энергетического комплекса. Финансирование мероприятий по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса за счёт иных источников средств, осуществляется, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Разрешая административный спор, Якутский городской суд Республики Саха (Якутия), с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия), проанализировав положения Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ, Правил осуществления контроля (надзора), Правил по обеспечению безопасности, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, указал в решении, то, что у должностных лиц Управления Росгвардии по Республике Саха (Якутия) по результатам проведённой плановой проверки имелись предусмотренные действующим законодательством полномочия и основания для выдачи врио директора Якутской ТЭЦ ПАО "Якутскэнерго" ФИО2 и директору филиала "Якутская ГРЭС" ПАО "Якутскэнерго" ФИО1 предписаний от 27 июля 2022 года N 6/2022п и N 7/2022п. Нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, содержание оспариваемых предписаний не противоречит.

Отклоняя довод административных истцов, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что установленные в предписании сроки устранения выявленных нарушений не соответствуют выводам и рекомендациям, указанным в паспортах безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) указала в апелляционном определении, что установленные в предписаниях от 27 июля 2022 года N 6/2022п и N 7/2022п сроки устранения выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (до 1 августа 2023 года и до 1 сентября 2023 года соответственно) не противоречат срокам, установленным в паспортах безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

При проверке законности решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в порядке главы 22 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить в полном объёме соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения, на основании доказательств, которые обязан представить административный ответчик, а в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделёнными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (части 8, 11 и 12 статьи 226 КАС РФ).

Согласно части 2 статьи 176 КАС РФ суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

В силу части 1 статьи 307 КАС РФ рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учётом особенностей, предусмотренных КАС РФ.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при вынесении апелляционного определения судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) указанные требования процессуального закона выполнены не были.

Пунктом 11 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ предусмотрено, что паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса это документ, содержащий информацию об обеспечении антитеррористической защищенности объекта топливно-энергетического комплекса и план мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта.

Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса составляется на основании результатов его категорирования в зависимости от степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных социально-экономических последствий, а также на основании оценки системы физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса при угрозах совершения актов незаконного вмешательства согласно требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. В паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса отражаются характеристика объекта, возможные социально-экономические последствия в результате совершения акта незаконного вмешательства, категория объекта, состояние системы его физической защиты, пожарной безопасности, а также содержатся соответствующие выводы и рекомендации (части 2 и 3 статьи 8 Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ).

В соответствии с пунктом 54 Правил осуществления контроля (надзора) при принятии решения о сроках устранения выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны учитывать выводы и рекомендации, изложенные в паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Таким образом, анализ выводов и рекомендаций, изложенных в паспортах безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (Якутской ТЭЦ ПАО "Якутскэнерго" и Якутской ГРЭС ПАО "Якутскэнерго"), необходим для разрешения заявленных административных исковых требований, поскольку должностные лица Управления Росгвардии по Республике Саха (Якутия) при выдаче предписаний были обязаны учитывать такие выводы и рекомендации при определении сроков устранения выявленных в ходе проверки нарушений.

Между тем, делая в апелляционном определении вывод о том, что указанные в оспариваемых предписаниях сроки устранения нарушений не противоречат срокам, установленным паспортами безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, суд апелляционной инстанции не привёл каких-либо доказательств данного, имеющего значение для правильного разрешения административного спора, обстоятельства.

В материалах административного дела копии соответствующих паспортов безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (либо выписки из паспортов безопасности объектов топливно-энергетического комплекса) отсутствуют и судами данные документы не истребовались.

Нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебному акту в форме апелляционного определения определены статьёй 311 КАС РФ, положения которой, действующие в системной связи с другими положениями главы 34 КАС РФ, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 КАС РФ), не позволяет принимать суду апелляционной инстанции судебные акты без учёта всех обстоятельств административного дела.

Поскольку, как уже указывалось выше, суд апелляционной инстанции не принял мер к установлению имеющего значение для правильного разрешения настоящего административного дела обстоятельства, допустил нарушение норм процессуального права, которые не могут быть устранены судом кассационной инстанции, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 КАС РФ, приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемого апелляционного определения с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение в Верховный Суд Республики Саха (Якутия).

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2022 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Верховный Суд Республики Саха (Якутия).

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи