Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 июня 2023 г. по делу N 66а-909/2023

Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Ивановой В.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-24/2023) по административному исковому заявлению Буровой О.О. об оспаривании нормативных правовых актов, по частной жалобе представителя административного истца Железняковой В.В. на определение Амурского областного суда от 13 февраля 2023 года, которым производство по делу прекращено, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя административного истца Буровой О.О. - Железняковой В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В,

УСТАНОВИЛ:

12 декабря 2020 года Тындинской городской Думы принято решение N 296-Р-ТГД-VII "О структуре Администрации города Тынды" (далее - решение N 296-Р-ТГД-VII).

15 мая 2021 года Тындинской городской Думы принято решение N 357-Р-ТГД-VII "О структуре Администрации города Тынды", которым признано утратившим силу решение N 296-Р-ТГД-VII (далее - решение N 357-Р-ТГД-VII).

20 ноября 2021 года Тындинской городской Думы принято решение N 429-Р-ТГД-VII "О структуре Администрации города Тынды", которым признано утратившим силу решение N 357-Р-ТГД-VII (далее - решение N 429-Р-ТГД-VII).

Бурова О.О. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просила признать недействующими решения N 296-Р-ТГД-VII, N 357-Р-ТГД-VII, N 429-Р-ТГД-VII "О структуре администрации города Тынды" и приложения к ним. Исковые требования мотивированы тем, что оспариваемыми нормативными правовым актами нарушаются ее права и законные интересы в сфере прохождения ею муниципальной службы в администрации города Тынды, поскольку в оспариваемых актах не содержится правовое предписание, что занимаемая ею должность входит в структуру администрации города Тынды.

Определением Амурского областного суда от 13 февраля 2023 производство по административному делу по административному исковому заявлению Буровой О.О. прекращено на основании пункта 1 части 1 и части 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не согласившись с определением суда представителем Буровой О.О. - Железняковой В.В. подана частная жалоба, в которой просит отменить определение суда первой инстанции и решить вопрос по существу, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Считает, что суд, прекратив производство по делу, не учел правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, согласно которой сам факт нахождения лица в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, уже свидетельствует о возможности рассмотрения судом дела об оспаривании такого акта и тем самым о возможности защиты нарушенных прав в рамках его оспаривания. Кроме того, приводит позицию Верховного суда РФ, согласно которой именно административный ответчик должен доказывать, что не нарушал прав административного истца.

Относительно доводов, изложенных в жалобе, участвующим в деле прокурором подано возражение.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца Железнякова В.В, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы жалобы поддержала в полном объеме.

Административный истец Бурова О.О, представители административного ответчика Тындинской городской Думы, заинтересованного лица Администрации города Тынды в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы частной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены определения суда не имеется, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1, части 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в пределах предоставленных полномочий большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено поименованным Федеральным законом.

В соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Пунктом 11 части 3 статьи 31 Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI к полномочиям Тындинской городской Думы отнесено утверждение структуры администрации города Тынды.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Главой 21 (статьи 208 - 217.1) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из положений пункта части 2 статьи 214, части 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если: оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на день подачи соответствующего административного иска являлся действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По настоящему административному делу суд первой инстанции, установив, что решением Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года N 357-Р-ТГД-VII признано утратившим решение Тындинской городской Думы от 12 декабря 2020 года N 296-Р-ТГД-VII, что решением Тындинской городской Думы признано утратившим силу решение Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года N 357-Р-ТГД-VII, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для прекращения производства по административному делу в части оспаривания решений Тындинской городской Думы от 12 декабря 2020 года N 296-Р-ТГД-VII и от 15 мая 2021 года N 357-Р-ТГД-VII. Как верно указал суд, проверка законности положений нормативного правового акта, полностью утратившего силу к моменту обращения истца в суд с заявлением о его оспаривании в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в данном случае осуществлена быть не могла.

Нормативными правовыми актами, утратившими силу, каких-либо обязанностей на административного истца не возложено, доказательств их применения к Буровой О.О. и нарушения ее прав не представлено.

В качестве обоснования исковых требований стороной административного истца указывается, что отсутствие в структуре администрации города Тынды должности главного специалиста - ответственного секретаря административной комиссии в городе Тынде, которую занимает Бурова О.О, нарушает ее права и законные интересы в сфере прохождения муниципальной службы. Так как заработную плату ей выплачивают за счет субвенций из областного бюджета, Буровой О.О. непонятно кто будет ей платить пенсию.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Из правового анализа приведенных законоположений следует, что суд вправе прекратить производство по административному делу по основаниям пункта 3 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194, части 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации только в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно статье 1.3.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации к предмету ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе создание административных комиссий.

Порядок формирования и деятельности административных комиссий в Амурской области определен Законом Амурской области от 22 декабря 2008 года N 144-ОЗ (далее - Закон об административных комиссиях).

В соответствии с пунктом 26 статьи 2 Закона об административных комиссиях создается административная комиссия в городском округе городе Тынде.

Административные комиссии состоят из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, имеющего высшее юридическое образование, и иных членов.

Частью 6 статьи 3 Закона об административных комиссиях предусмотрено, что численный и персональный состав административной комиссии утверждается Губернатором области по представлению главы муниципального образования.

Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет субвенций из областного бюджета (часть 1 статьи 13 Закона об административных комиссиях).

Постановлением Губернатора Амурской области от 16 апреля 2021 года N 81 утверждены составы административных комиссий.

Из приложения N 26 к данному постановлению следует, что в состав административной комиссии в городском округе Тынде входит главный специалист административной комиссии в городе Тынде - Бурова О.О.

Распоряжением Администрации города Тынды от 13 февраля 2019 года Бурова О.О. назначена на старшую должность муниципальной службы категории "Специалисты" - главным специалистом - ответственным секретарем административной комиссии в городе Тынде.

Как указано выше, согласно части 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с частью 2 статьи 55 Устава города Тынды, в структуру администрации города Тынды входят мэр города Тынды, осуществляющий функции главы администрации города Тынды, первый заместитель главы администрации города Тынды, заместители главы администрации города Тынды, руководитель аппарата главы администрации города Тынды, а также управления, отделы и другие структурные подразделения администрации города (отраслевые (функциональные), территориальные органы), созданные в соответствии с законодательством согласно схеме подчиненности, утвержденной правовым актом администрации города Тынды, и реализующие исполнительные, распорядительные и организационные функции в конкретной сфере управления.

Прекращая производство по административному делу, суд первой инстанции также обоснованно посчитал, что Бурова О.О. не является субъектом административных правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, к Буровой О.О. непосредственно оспариваемые решения не применялись.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данными выводами, находит их правильными.

Оспариваемые решения от 12 декабря 2020 года N 296-Р-ТГД-VII, от 15 мая 2021 года N 357-Р-ТГД-VII, от 20 ноября 2021 года N 429-Р-ТГД-VII "О структуре Администрации города Тынды", правовой статус муниципальных служащих, порядок прохождения муниципальной службы, назначение и выплаты заработной платы, пенсии не определяют.

Ссылка стороны административного истца на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П, подлежит отклонению, так как Бурова О.О, как указано выше, субъектом административных правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, не является.

Возможность включения в структуру администрации муниципальных служащих, не входящих в состав какого-либо структурного подразделения, предусмотренная пунктом 2.5 Положения о порядке разработки и представления структуры администрации города Тынды на утверждение Тындинской городской Думы, не наделяют муниципальных служащих потенциальным статусом субъекта правоотношений регулируемых этим актом.

Иных доказательств того, что положения оспариваемых нормативных правовых актов применялись либо применяются в настоящее время к административному истцу в материалы дела не представлены.

Таким образом, учитывая, что положения оспариваемых нормативных правовых актов на Бурову О.О. не распространяются, то вывод суда об отсутствии правовых оснований для продолжения судебного разбирательства и прекращения производства по делу, является правильным.

Доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, частная жалоба не содержит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены определения в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе по доводам частной жалобы, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

определение Амурского областного суда от 13 февраля 2023 года оставить без изменения, частную жалобу представителя административного истца Железняковой В.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представление в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Судья Е.И. Захаров

мотивированное апелляционное определение составлено 13 июня 2023 года