Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 07 июня 2023 г. по делу N 8а-12667/2023[88а-13532/2023]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Войты И.В, Жудова Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кормина Святослава Николаевича на решение Московского городского суда от 23 сентября 2022 года (дело N 2а-2592/2022) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2023 года (дело N 66а-394/2023) по административному делу по административному исковому заявлению Межрегиональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ", Корминой Алефтины Сергеевны, Кормина Святослава Николаевича, Абрамовой Анджелы Геннадьевны, Весельевой Клары Анатольевны, Денисовой Ирины Ивановны, Эбергардт Натальи Алексеевны, Агаповой Любови Михайловны, Дроновой Галины Викторовны, Ломоносовой Людмилы Михайловны, Медведева Алексея Васильевича, Андрунник Аллы Витальевны, Кснофонтовой Лилии Владимировны, Слядневой Натальи Алексеевны, Белькова Владимира Геннадьевича, Суслова Сергея Викторовича, Лариной Людмилы Александровны, Паршинцева Александра Кузьмича, Бобкина Валерия Николаевича, Журавлева Алексея Михайловича, Филатовой Надежды Николаевны, Новиковой Марины Леонидовны, Видова Владислава Романовича, Хугаева Олега Андреевича, Пестовского Владимира Сергеевича, Поповой Анны Юрьевны, Гонышевой Олеси Александровны, Минниковой Елены Николаевны, Бачеко Светланы Сергеевны, Винниковой Оксаны Александровны, Середа Александра Анатольевича, Бачеко Сергея Сергеевича, Степанова Вячеслава Владимировича, Звягиной Дарьи Сергеевны, Клименко Николая Сергеевича, Андреевой Наталии Владимировны, Хуснетдинова Вензеля Давлятовича, Лекарева Дмитрия Юрьевича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 09 сентября 2020 года N 1495-ПП "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский".

Заслушав доклад судьи Войты И.В, выслушав объяснения административных истцов и представителей Межрегиональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" по доверенности Абрамовой А.Г, Кормина С.Н, Корминой А.С, административных истцов Ломоносовой Л.М, Гонышевой О.А, поддержавших кассационную жалобу, возражения представителей Правительства Москвы по доверенности Аветисянц Э.Л. и Камышова Д.А. относительно доводов кассационной жалобы, заслушав заключение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Саниной О.В, полагавшей необходимым в удовлетворении кассационной жалобы отказать, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

09 сентября 2020 года Правительством Москвы принято постановление N 1495-ПП "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский".

Этим же постановлением утверждены Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" (приложение 3) (пункт 2.1) и Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" (приложение 4) (пункт 2.2).

Постановление опубликовано в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы" от 22 сентября 2020 года, спецвыпуск N 39, том 4.

Пунктами 1.1, 1.2 постановления закреплено:

- изменить границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", исключив из её состава участки территории общей площадью 33, 01 га и включив в её состав участки территории общей площадью 34, 46 га, согласно приложению 1 к постановлению;

- изменить границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский", исключив из её состава участок территории площадью 0, 09 га и включив в её состав участок территории площадью 0, 09 га, согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Пунктом 9 постановления внесены 9 изменения в постановление Правительства Москвы от 30 сентября 2003 г. N 808-ПП "Об утверждении границ земельных участков, занятых родниками", изложив приложение 27 к постановлению в редакции согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Пунктом 10 постановления внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 14 ноября 2006 года N 901-ПП "О проекте планировки территории объектов природного комплекса Восточного административного округа города Москвы в районе Косино-Ухтомский" (в редакции постановления Правительства Москвы от 30 июня 2009 года N 647-ПП), которыми пункты 7, 8 постановления утратили силу (пункт 10.1):

Приложения 2, 11, 12 к постановлению признать утратившими силу (пункт 10.3).

Приложение 3 к постановлению изложено в редакции согласно приложению 1 к настоящему постановлению (пункт 10.4).

Административные истцы обратились в суд с коллективным административным исковым заявлением, в котором просили, с учётом уточнений, признать недействующими пункты 1.1, 1.2, 2.1, 9, 10.1, 10.3 и 10.4 постановления Правительства Москвы от 09 сентября 2020 года N 1495-ПП "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский", "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский": в части исключения из состава территории особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" участков площадью 33, 01 га; в части исключения из состава особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" участка площадью 0, 09 га; в части исключения из состава функциональных зон особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" заповедных участков.

Требования мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением установленного законом порядка, без согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, без проведения государственной экологической экспертизы. В нарушение норм федерального и регионального законодательства, имеющих большую юридическую силу, оспариваемым постановлением произведено изъятие земель природно-заповедного фонда, чем нарушены права и законные интересы административных истцов на благоприятную окружающую среду.

Решением Московского городского суда от 23 сентября 2022 года в удовлетворении коллективного административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2023 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба представителей административных истцов по коллективному административному исковому заявлению Кормина СИ. и Абрамовой А.Г. - без удовлетворения.

В кассационной жалобе представитель административных истцов по коллективному административному исковому заявлению Кормин С.И. просит об отмене судебных актов, ссылаясь на неправильное применение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, нарушение норм процессуального права, несоответствие выводов судов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам административного дела.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения административных истцов, возражения представителей административного ответчика, заслушав заключение прокурора, обсудив кассационную жалобу в пределах её доводов, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами обеих инстанций не допущено.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (статья 72, часть 1, пункт "д").

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76, часть 2 и часть 5 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.

Указанная норма утратила силу в связи с вступлением в действие Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, частью 3 статьи 3 которого предусмотрено аналогичное правовое регулирование.

Согласно статье 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения, регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее по тексту - Федеральный закон об ООПТ).

В соответствии со статьёй 2 названного Федерального закона природные парки, памятники природы отнесены к особо охраняемым природным территориям и могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 18 Федерального закона об ООПТ природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

Положение о природном парке утверждается решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 18 Федерального закона об ООПТ).

Статьёй 19 Федерального закона об ООПТ предусмотрено, что, создание природных парков осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 настоящего Федерального закона, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В силу требований статьи 21 Федерального закона об ООПТ на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков (пункт 1).

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления (пункт 6).

Согласно статье 25 Федерального закона об ООПТ памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (пункт 1). Памятники природы могут быть федерального, регионального значения (пункт 2).

В соответствии с пунктом 2 статьи 26 Федерального закона об ООПТ, природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (пункт 3 статьи 26).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения в городе Москве регулируются Законом города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее по тексту - Закон города Москвы об ООПТ).

Статьей 2 данного Закона предусмотрено, что в зависимости от целевого назначения различаются категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве, в том числе, природно-исторический парк и памятник природы (пункт 1 подпункты "в" и "е").

В силу подпункта "г" пункта 1 статьи 4 Закона города Москвы об ООПТ к ведению Правительства Москвы относится, в частности, утверждение режимов регулирования градостроительной деятельности и границ особо охраняемых природных территорий.

Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения утверждается Правительством Москвы (пункт 1 статьи 11 Закона города Москвы об ООПТ).

Согласно статье 53 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее по тексту - Градостроительный кодекс города Москвы) установление, изменение границ особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий осуществляется Правительством Москвы при наличии положительного заключения органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды.

При рассмотрении и разрешении административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Москвы с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами судов согласна.

Доводы кассационной жалобы о подлоге документов, представленных на согласование Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации не нашли своего подтверждения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона об ООПТ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Приложением 1 к Положению об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" являются схема и таблица функциональных зон и видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой природной территории, а приложением 2 - схема и таблица с описанием режимов особой охраны особо охраняемой природной территории.

Схемы функциональных зон и режимов регулирования градостроительной деятельности особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" утверждена постановлением Правительства Москвы от 14 ноября 2006 года N 901-ПП "О проекте планировки территории объектов природного комплекса Восточного административного округа города Москвы в районе Косино-Ухтомский" (приложения 11-12).

Проекты оспариваемого постановления, направленные в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации письмами от 26 мая 2020 года и от 27 июля 2020 года, предусматривали утверждение нового Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский".

Письмом от 11 августа 2020 года N 06-15-29/20334 Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации согласовало уточнение режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения "Природно-исторический парк "Косинский" и "Памятник природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский".

Необходимость согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения действующим законодательством не предусмотрена.

Согласно части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса города Москвы проекты документов об установлении или изменении границ особо охраняемых природных территорий подлежат согласованию с органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственной управление в области охраны окружающей среды.

Постановлением Правительства Москвы от 17 мая 2013 года N 296-ПП данными функциями наделен Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Проект оспариваемого постановления согласован с органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, о чём подробно изложено в обжалуемых судебных актах.

Судами также дана надлежащая правовая оценка доводам административных истцов о нарушении процедуры принятия оспариваемого постановления в отсутствие государственной экологической экспертизы согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1994 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", признав их несостоятельными.

Доводы кассационной жалобы о том, что изменение границ природного парка фактически является изъятием земель, основаны на неверном толковании норм права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Согласно статье 235 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие имущества является одним из оснований прекращения права собственности.

Оспариваемое постановление не предусматривает какого-либо изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не прекращает право собственности и (или) иные права на землю.

Изменение границ особо охраняемой природной территории, предусмотренное статьями 52-54 Градостроительного кодекса города Москвы, не является изъятием земель для государственных или муниципальных нужд.

Доводы кассационной жалобы о неверном толковании федерального законодательства, в котором отсутствуют нормы института "корректировки границ ООПТ", положений статей 52-54 Градостроительного кодекса города Москвы, норм Закона города Москвы от 05 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" и Закона города Москвы об ООПТ, были предметом судебных разбирательств в судах обеих инстанций и обоснованно признаны несостоятельными с приведением убедительных мотивов в обжалуемых судебных актах.

Доводы кассационной жалобы о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административных истцов на благоприятную окружающую среду, суд кассационной инстанции также признает несостоятельными, поскольку, с учётом изменения границ, площадь природно-исторического парка "Косинский" была увеличена, а площадь памятника природы "Кожуховский родник на реке Рудневка в районе Косино-Ухтомский" осталась неизменной.

При этом, с учётом проведённого комплексного экологического обследования особо охраняемой территории, исключенные из состава природно-исторического парка участки территории, не являются частью экосистемы долинного комплекса и носят полностью антропогенный характер, а исключённая часть территории природного памятника является автомобильной дорогой.

Таким образом, участки территории, исключенные оспариваемым постановлением из состава особо охраняемых природных территорий, не обладали повышенной природоохранной, познавательной и историко-культурной ценностью.

Иные доводы кассационной жалобы не ставят под сомнение законность обжалуемых судебных актов, повторяют позицию административных истцов в суде первой и апелляционной инстанций, не свидетельствуют о наличии каких-либо обстоятельств, не получивших должную оценку судов, как и не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального или процессуального права, в связи с чем, не могут являться основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, а также норм материального права, влекущих отмену судебных актов, судами не допущено.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции находит кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 23 сентября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя административных истцов Кормина С.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, предусмотренный часть 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи