Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 8а-11212/2023[88а-13133/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 22 апреля 2023 года кассационное представление прокурора Кировской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 14 февраля 2023 года по административному делу N 2а-587/2022 по административному исковому заявлению прокурора Верхнекамского района Кировской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному образованию Верхнекамский муниципальный округ Кировской области о передаче права пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения.

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационного представления, выслушав в его поддержку прокурора Макарова Е.Н, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Верхнекамского района Кировской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц (далее - административный истец, прокурор), обратился в суд с административным иском к муниципальному образованию Верхнекамский муниципальный округ Кировской области в лице администрации Верхнекамского муниципального округа Кировской области (далее - муниципальное образование Верхнекамский муниципальный округ) о передаче права пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения.

В обоснование административного иска административным истцом указано, что прокуратурой района в ходе проведения проверки соблюдения законодательства о концессионных соглашениях установлено, что муниципальному образованию Верхнекамский муниципальный округ на праве собственности принадлежат объекты теплоснабжения, водоснабжения: нежилое здание площадью 55, 9 кв.м с кадастровым номером N, теплотрасса в двухтрубном исполнении протяженностью 1107 м с кадастровым номером N; внешние сети водопровода, протяженностью 1699 п/м, расположенные по адресу: "адрес". Вместе с тем концессионные соглашения по передаче указанных выше объектов не заключены. Бездействие администрации Верхнекамского муниципального округа ведет к ненадлежащему содержанию муниципального имущества, расходованию бюджетных средств на ремонт и модернизацию данного имущества, а также влечет за собой нарушение прав граждан при оказании им коммунальных услуг.

Прокурор с учетом уточнения требований, просил суд:

признать незаконным бездействие муниципального образования Верхнекамский муниципальный округ по не заключению концессионного соглашения с целью передачи в концессию объектов теплоснабжения, водоснабжения, находящихся в собственности муниципального образования: нежилого здания площадью 55, 9 кв.м с кадастровым номером N; теплотрассы в двухтрубном исполнении протяженностью 1107 м с кадастровым номером N; внешних сетей водопровода протяженностью 1699 п/м, расположенных по адресу: "адрес";

возложить на муниципальное образование Верхнекамский муниципальный округ обязанность в срок до 31 декабря 2022 года передать право пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения, находящимися в собственности муниципального образования, в соответствии с требованиями законодательства о концессионных соглашениях.

Решением Верхнекамского районного суда Кировской области от 5 октября 2022 года административные исковые требования прокурора удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 14 февраля 2023 года решение Верхнекамского районного суда Кировской области от 5 октября 2022 года в части возложения на муниципальное образование Верхнекамский муниципальный округ обязанности передать право пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения, находящимися в собственности муниципального образования, в соответствии с требованиями законодательства о концессионных соглашениях, отменено; в отмененной части постановлено новое решение об отказе в удовлетворении требований. В остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационном представлении прокурор ставит вопрос об отмене апелляционного определения, как постановленного при неправильном применении норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов кассационного представления прокурор указывает на то, что суд апелляционной инстанции, согласившись с выводами суда первой инстанции о нарушении административным ответчиком концессионного законодательства и бездействия в части его исполнения, несмотря на то, что требования носят взаимосвязанный характер, в возложении обязанности на административного ответчика по их устранению необоснованно отказал.

Административный истец в представлении обращает внимание на то, что вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для возложения обязанности передать имущество по концессионному соглашению обоснован исключительно несостоявшимися аукционами, однако приводит к освобождению административного ответчика от исполнения императивной обязанности, закрепленной положениями Федерального закона от 7 мая 2013 года N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 103-ФЗ), Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

Кроме того, заключение договора концессии не является единственным способом устранения нарушения, поскольку Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон "О концессионных соглашениях") предусматривает возможность заключения концессионного соглашения без проведения конкурса, в том числе по инициативе концессионера, посредством трансформации договора аренды в такое соглашение, а также путём создания хозяйственного общества для решения вопросов местного значения.

В судебном заседании прокурор Макаров Е.Н. доводы, изложенные в кассационном представлении, поддержал в полном объеме.

Иные лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационного представления в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении данного административного дела.

Так, в соответствии с положениями части 1 статьи 39, части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как указано в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в муниципальной собственности муниципального образования Верхнекамский муниципальный округ находятся:

- с 27 апреля 2022 года нежилое здание, 1987 года постройки, площадью 55, 9 кв.м, расположенное по адресу: "адрес";

- с 27 апреля 2022 года теплотрасса в двухтрубном исполнении, 2007 года постройки, протяженностью 1107 м, расположенное по адресу: "адрес";

- с 1 января 2022 года внешние сети водопровода п. "адрес", 1985 года постройки, протяженностью 1699 п/м, расположенные по адресу: "адрес".

1 февраля 2022 года прокурором внесено представление главе Верхнекамского муниципального округа "Об устранении нарушений, законодательства о водоснабжении, законодательства о теплоснабжении, жилищного законодательства, земельного законодательства, законодательства о закупках товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, противодействия коррупции, терроризму и экстремизму".

2 марта 2022 года администрацией Верхнекамского муниципального округа сообщено о результатах рассмотрения представления в том числе, с указанием о невозможности передачи в эксплуатацию (концессию) сети водоснабжения п. "адрес" ввиду отсутствия потенциальных концессионеров.

9 сентября 2022 года муниципальным казённым учреждением Управление имуществом Верхнекамского муниципального округа по договору аренды ООО "Кирсинская управляющая компания" передано нежилое здание и теплотрассы в двухтрубном исполнении, протяженностью 1107 м, расположенные в п. "адрес" для использования по назначению, в целях организации и осуществления теплоснабжения в п. "адрес".

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь положениями части 1 статьи 1, части 1 статьи 3, пункта 11 части 1 статьи 4, части 1 статьи 13, части 4.1 статьи 37 Федерального закона "О концессионных соглашениях", статьями 2 и 3 Федерального закона N 103-ФЗ, частями 2, 3 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении, частями 2, 3 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении, проанализировав и оценив представленные сторонами доказательства в совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства, пришёл к выводу о допущенном муниципальным образованием Верхнекамский муниципального округа незаконном бездействии по не заключению концессионных соглашений в отношении указанных объектов.

Проверяя законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о допущенном администрацией Верхнекамского муниципального округа бездействии в части не заключения концессионных соглашений.

Отменяя решение суда первой инстанции в части возложения обязанности на муниципальное образование Верхнекамский муниципальный округ обязанности передать в срок до 31 декабря 2022 года право пользования объектами водоснабжения и теплоснабжения и принимая новое решение об отказе в удовлетворении данных требований, суд апелляционной инстанции указал на то, что административным ответчиком предпринимаются меры по заключению концессионных соглашений на объекты теплоснабжения и водоснабжения, однако конкурсные процедуры не могут состояться по причинам, независящим от административного ответчика.

Выводы судов нижестоящих инстанций в части признания незаконным бездействия муниципального образования Верхнекамский муниципальный округ по не заключению концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения и водоснабжения в кассационном представлении не оспариваются, в связи с чем в силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверке судом кассационной инстанции не подлежат.

В остальной части с выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, должно содержаться указание на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как разъяснено в пункте 26 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд вправе отказать в удовлетворении требований о возложении на орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, обязанности принять решение, совершить действия, если установлены обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований (абзац второй пункта 26).

В абзаце пятом пункта 26 этого Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении требования прокурора в части возложения обязанности на муниципальное образование Верхнекамский муниципальный округ передать права пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения в соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях", исходил лишь из того, что административным ответчиком предпринимаются меры по заключению концессионных соглашений путем организации конкурсных процедур, которые не могут состоятся по независящим от административного ответчика причинам.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции не учтено, что положениями Федерального закона "О концессионных соглашениях" предусмотрена возможность заключения концессионного соглашения как путём проведения конкурса (открытого или закрытого) (статья 21 Федерального закона "О концессионных соглашениях"), так и без проведения конкурсных процедур (статья 37 Федерального закона "О концессионных соглашениях").

Более того, нормы Федерального закона "О концессионных соглашениях" не исключают право собственника муниципального имущества на основании статей 209, 215, 216 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепить указанное имущество за муниципальными предприятиями, в частности, на праве хозяйственного ведения.

С учётом изложенного, суд апелляционной инстанции, вопреки указанным выше разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации и положений Федерального закона "О концессионных соглашениях", не указал, как установленные им обстоятельства (не состоявшиеся конкурсы) исключают возможность удовлетворения требований прокурора в части возложения на административного ответчика обязанности по передаче права пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения в соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях", в связи с чем, не мог ограничиться лишь указанием на незаконность бездействия муниципального образования Верхнекамский муниципальный округ.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Вышеприведенные положения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

Суд кассационной инстанции, установив, что допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта, полагает, что апелляционное определение в той части, в которой отменено решение Верхнекамского районного суда Кировской области и принято новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 14 февраля 2023 года в той части, в которой отменено решение Верхнекамского районного суда Кировской области от 5 октября 2022 года с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора, отменить.

Административное дело в отмененной части направить на новое апелляционное рассмотрение в Кировский областной суд.

В остальной части решение Верхнекамского районного суда Кировской области от 5 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 14 февраля 2023 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 21 июня 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: