Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 8а-11776/2023[88а-13843/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С, Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 12 мая 2023 года кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Скиф" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 года по административному делу N 3а-1886/2022 по административному исковому заявлению ООО "Скиф" к Думе городского округа Самара о признании в части недействующими Правил землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 и Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, объяснения представителя ООО "Скиф" по доверенности Меняева А.В. в поддержку кассационной жалобы; возражения представителя Думы городского округа Самара по доверенности Кузнецова П.А, представителя заинтересованных лиц Администрации городского округа Самара и Департамента градостроительства городского округа Самара (далее - Департамент) по доверенности Аникановой В.О, представителя заинтересованных лиц Главы городского округа Самара и Администрации городского округа Самара по доверенности Евтюшенковой Е.Л, заинтересованного лица Григоровой О.Е. относительно удовлетворения кассационной жалобы; заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" (далее также - Решение Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года), опубликованном 26 февраля 2022 года в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 41 (7054), вступившим в силу со дня официального опубликования, внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 (в редакции Решения Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45).

Пунктом 1.2 Решения Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года в Приложение 2 "Карта градостроительного зонирования городского округа Самара" к Правилам землепользования и застройки городского округа Самара внесены изменения согласно Приложениям 2 и 3 к Решению Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года.

Решением Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 "О внесении изменения в Решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" (далее также - Решение Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182), опубликованном 5 мая 2022 года в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 96 (7109), вступившим в силу со дня официального опубликования, Приложение к Решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" (с последующими изменениями) изложено в новой редакции согласно Приложению к данному Решению Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182.

Согласно Карте функциональных зон Генерального плана городского округа Самара (в редакции Решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182) в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" (далее также - земельный участок) установлена функциональная зона - "зона специализированной общественной застройки".

ООО "Скиф" (далее также - административный истец, общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого указало, что является собственником земельного участка, на котором расположены объекты недвижимости с назначением: "клуб многоцелевого назначения", которые также находятся в собственности административного истца. В 2020 году, в соответствии с утвержденной правовой процедурой для земельного участка установлена территориальная зона Ц-3.

По мнению общества, повторное изменение Думой городского округа Самара (далее - административный ответчик, Дума) правового зонирования земельного участка, инициированное в течение 3 месяцев после установления зоны Ц-3 без отмены ранее принятых нормативных актов и в отсутствие материалов по обоснованию соответствующих изменений, свидетельствует о нарушении требований градостроительного законодательства Российской Федерации, регулирующих порядок внесения соответствующих изменений. Кроме того, поскольку в зоне Ц-4с вид разрешенного использования "клуб многоцелевого назначения" не предусмотрен, в связи с чем ООО "Скиф" не может реализовать свои права и приступить к освоению земельного участка в соответствии с его целевым назначением, изменение правового зонирования влечет существенное снижение рыночной стоимости земельного участка, чем нарушаются права и законные интересы общества.

Административный истец просил суд: признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61, в редакции решения Думы городского округа Самара от 22 февраля 2022 года N 172, в части изменения на карте градостроительного зонирования территориальной зоны Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) на территориальную зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивнозрелищного назначения) в отношении земельного участка с кадастровым номером N (т. 1 л.д. 168-169).

Кроме того ООО "Скиф" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 в части установления на карте функциональных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны - "зона специализированной общественной застройки" (т. 2 л.д. 24-29).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Решением Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 ранее установленная в отношении земельного участка функциональная зона "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания" неправомерно изменена на "зону специализированной общественной застройки", при этом единственным основанием внесения соответствующих изменений явилось ранее принятое Решение Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года об изменении целевого назначения земельного участка с зоны Ц-3 на зону Ц-4с.

Определением суда вышеуказанные административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения (т. 2 л.д. 20).

Решением Самарского областного суда от 23 ноября 2022 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования в городе Самара, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 в редакции решения Думы городского округа Самара от 22 февраля 2022 года N 172, в части установления зоны Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) в отношении земельного участка; признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182, в части установления на карте функциональных зон в отношении земельного участка функциональной зоны - "зона специализированной общественной застройки".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 года решение Самарского областного суда от 23 ноября 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым ООО "Скиф" отказано в удовлетворении административных исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, ООО "Скиф", выражая несогласие с постановленным по делу судебным актом апелляционной инстанции, просит отменить его в связи с неправильным применением судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствием выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, повлиявшими на исход дела, оставить в силе решение суда первой инстанции, которым удовлетворены требования общества.

В обоснование кассационной жалобы указано, что отсутствует градостроительное обоснование оспариваемых изменений в нормативные правовые акты, нарушена процедура их принятия Думой.

По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции, вопреки выводу суда апелляционной инстанции, не вторгался в вопросы целесообразности принятых градостроительных решений, а при вынесении судебного решения лишь принял во внимание факт нарушения прав и законных интересов общества.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на неё, выслушав явившихся участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций в обжалуемой части по настоящему административному делу не допущено.

Из материалов административного дела следует и судами установлено, что Решением Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45 внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, в части территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами N, в соответствии с которыми указанные земельные участки отнесены к территориальной зоне Ц-3 (общественноделовая зона районного значения) (т. 3 л.д. 111-113, т. 5 л.д. 30).

20 мая 2021 года жители близлежащих к земельному участку с кадастровым номером N домов - граждане Николаева Ю.Ю, Кулаков С.Ю, Григорова О.Е. обратились в Комиссию с заявлениями о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара в части изменения территориального зонирования земельного участка с зоны Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) на зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) (т. 1 л.д. 175-177).

24 мая 2021 года утвержден протокол заседания Комиссии от 21 мая 2021 года (т.1 л.д. 178-187), на котором принято заключение рекомендовать Главе городского округа Самара рассмотреть на общественных обсуждениях (публичных слушаниях) вопрос о внесении изменений в карту правового зонирования Правил землепользования и застройки городского округа Самара изменение территориального зонирования земельного участка с территориальной зоны Ц-3 на зону Ц-4с (т. 1 л.д. 178-179).

Также 24 мая 2021 года составлено заключение Комиссии, которым комиссия рекомендовала принять предложения физических лиц по вопросу внесения изменений в карту правового зонирования Правил землепользования и застройки городского округа Самара, в том числе в отношении земельного участка (заявители Николаева Ю.Ю, Кулаков С.Ю, Григорова О.Е.) (т. 1 л.д. 188).

16 августа 2021 года постановлением администрации городского округа Самара N 581 на основании заключения по результатам заседания Комиссии от 24 мая 2021 года принято решение подготовить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара по поступившим предложениями физических лиц (т. 1 л.д. 197), постановление 19 августа 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 175 (6900) (т. 1 л.д. 200, 201).

24 августа 2021 года постановлением администрации городского округа Самара N 610 на основании заключения по результатам заседания Комиссии от 19 апреля 2021 года принято решение подготовить проект о внесении иных изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара по поступившим предложениями физических лиц (т. 1 л.д. 202, 208, 209).

10 сентября 2021 года принято постановление администрации городского округа Самара N 659 о проведении общественных обсуждений по внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара в срок с 23 сентября 2021 года по 26 октября 2021 года, в том числе обеспечить: размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", а также открытие экспозиции по данному проекту; проведение экспозиции с 23 сентября 2021 года по 19 октября 2021 года; подготовку и оформление протокола общественных обсуждений не позднее чем через 3 дня до окончания срока проведения общественных обсуждений; подготовку заключения о результатах общественных обсуждений не позднее чем за 1 день до окончания срока проведения общественных обсуждений (т. 1 л.д. 210-215).

В оповещении о начале общественных обсуждений в подпункте 1.4 пункта 1 в отношении земельного участка указано об изменении территориальной зоны Ц-3 (общественно-деловая зона) на территориальную зону Ц-4с (общественно-деловая зона для объектов спортивно-зрелищного назначения) (т.1 л.д.211), постановление 14 сентября 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара (т. 1 л.д. 216).

22 октября 2021 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту к постановлению администрации городского округа Самара от 10 сентября 2021 года N 659 (т. 1 л.д. 217-220), которое 26 октября 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 233 (6958) (т. 1 л.д. 225, 226).

В указанное заключение не включены сведения о земельном участке в связи с вынесением Красноглинским районным судом города Самары по делу N 2а-2855/2021 определения от 18 октября 2021 года о применении мер предварительной защиты, которое впоследствии отменено апелляционным определением Самарского областного суда от 23 ноября 2021 года (т. 4 л.д. 200-201, 198-200).

1 декабря 2021 года составлен протокол общественных обсуждений по проекту к постановлению администрации городского округа Самара от 10 сентября 2021 года N 659 "О проведении общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" в отношении земельного участка (т. 1 л.д. 232-247).

3 декабря 2021 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту к постановлению администрации городского округа Самара от 10 сентября 2021 года N 659 в отношении земельного участка, по результатам общественных обсуждений рекомендовано принять решение по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, с учетом поступивших в ходе общественных обсуждений мнений, предложений и замечаний. Всего в адрес Департамента поступило в письменном виде положительных мнений - 276, 5 коллективных обращений граждан, выражающих положительное мнение с общим количеством 637, отрицательных мнений - 586; на сайт администрации городского округа Самара положительных мнений - 334, отрицательных мнений - 97 (т. 1 л.д. 248-250, т. 2 л.д. 1-12). Заключение 7 декабря 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 267 (6992) (т. 2 л.д. 14, 13).

Главой городского округа Самара подготовлены проект решения Думы городского округа Самара "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" и пояснительная записка к нему (т. 4 л.д. 176-177).

Проект решения Думы городского округа Самара "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" обсуждался на заседании Комитета по вопросам строительства, имущественным и земельным отношениям Думы городского округа Самара 22 февраля 2022 года, постановлением N 46 рекомендовано включить вопрос в повестку заседания (т. 4 л.д. 174-177).

22 февраля 2022 года на заседании Думы городского округа Самара, на котором присутствовало 28 депутатов из 37 избранных депутатов, принято решение N 172 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" (т. 3 л.д. 178).

Решением Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года внесены изменения в Карту градостроительного зонирования городского округа Самара в отношении земельного участка, зона Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) изменена на зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения).

ООО "Скиф" оспаривало в Арбитражном суде Самарской области процедуру проведения общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, в отношении земельного участка. Решением Арбитражного суда Самарской области от 24 мая 2022 года по делу N А55-36398/2021 отказано в удовлетворении требований ООО "Скиф" об оспаривании постановления администрации городского округа Самара от 10 сентября 2021 года N 659 (т. 1 л.д. 64-68).

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2022 года в связи с отказом административного истца от иска решение Арбитражного суда Самарской области от 24 мая 2022 года по делу N А55-36398/2021 отменено, производство по делу прекращено (т. 4 л.д. 214- 215).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 14 декабря 2021 года по делу N А55-14092/2021 отказано в удовлетворении требований ООО "Скиф" о признании действий Комиссии по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара по рассмотрению заявления Департамента градостроительства городского округа Самара от 7 мая 2021 года незаконными, противоречащими градостроительному законодательству, возложении на Комиссию обязанности воздержаться от совершения действий по смене правового зонирования земельного участка с зоны Ц-3 на зону Ц-4с; о признании действий администрации городского округа Самара по смене правового зонирования земельного участка с зоны Ц-3 на зону Ц-4с незаконными (т. 4 л.д. 203-210).

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2022 года в связи с отказом административного истца от иска решение Арбитражного суда Самарской области от 14 декабря 2021 года по делу N А55-14092/2021 отменено, производство по делу прекращено (т. 4 л.д. 211-212).

Согласно Карте функциональных зон Генерального плана городского округа Самара (в редакции Решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182) в отношении земельного участка установлена функциональная зона - "зона специализированной общественной застройки".

Так, 15 мая 2020 года администрацией городского округа Самара принято постановление N 362 "О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план городского округа Самара", согласно которому Департамент в срок не более 90 дней со дня опубликования постановления должен обеспечить подготовку проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара (т. 2 л.д. 68, 83-84), постановление 16 мая 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 95(6532) (т. 2 л.д. 69, 85).

30 июля 2021 года постановлением администрации городского округа Самара N 538 в целях урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки заключений о несогласии с проектом внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара, создана согласительная комиссия по согласованию проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара для урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки сводного заключения Минэкономразвития России о несогласии с проектом внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара и заключения Правительства Самарской области об отказе в согласовании проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара (т.2 л.д.118).

27 сентября 2021 года согласительная комиссия приняла решение о согласовании проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара с учетом устранения замечаний федеральных органов власти (т. 2 л.д. 118).

В рамках реализации постановления администрации городского округа Самара от 15 мая 2020 года N 362 подготовлены материалы по обоснованию изменений в Генеральный план городского округа Самара (т. 3 л.д. 1-26)

10 ноября 2021 года постановлением администрации городского округа Самара N 821 принято решение о проведении общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара, в срок с 13 ноября 2021 года по 16 декабря 2021 года, в том числе обеспечить: размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях и информационных материалов к нему на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", а также открытие экспозиции по данному проекту; проведение экспозиции с 23 ноября 2021 года по 10 декабря 2021 года; подготовку и оформление протокола общественных обсуждений не позднее чем через 3 дня до окончания срока проведения общественных обсуждений; подготовку заключения о результатах общественных обсуждений не позднее чем за 1 день до окончания срока проведения общественных обсуждений (т. 2 л.д. 70-72, 86-88). Данное постановление 13 ноября 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 247 (6972) (т. 2 л.д. 73, 89).

Проект к постановлению администрации городского округа Самара N 821 от 10 ноября 2021 года опубликован 23 ноября 2021 года на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 255 (6980) (т. 2 л.д. 90).

9 декабря 2021 года ООО "Скиф" в порядке общественных обсуждений обратилось в Департамент с заявлением о внесении предложений в проект внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара, подготовка которого осуществлялась в рамках постановления администрации городского округа Самара от 10 ноября 2021 года N 821, в отношении земельного участка (т. 2 л.д. 76-77, 78).

13 декабря 2021 года Департаментом составлен протокол общественных обсуждений по проекту к постановлению администрации городского округа Самара от 10 ноября 2021 года N 821 (т. 2 л.д. 91-96).

15 декабря 2021 года Департаментом составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту к постановлению администрации городского округа Самара от 10 ноября 2021 года N 821, по результатам общественных обсуждений Комиссии рекомендовано принять решение по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара, с учетом поступивших в ходе общественных обсуждений мнений, предложений и замечаний, количество принявших участие в общественных обсуждениях - 1 820 человек, заключение 16 декабря 2021 года опубликовано на официальном сайте администрации городского округа Самара и в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 275 (7000) (т. 2 л.д. 74 - оборот, 75, 97). 28 декабря 2021 года в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 285 (7010) опубликованы уточнения к указанному заключению (т. 2 л.д. 98).

30 марта 2022 года постановлением администрации городского округа Самара N 197 по результатам рассмотрения проекта о внесении изменений в Генеральный план городского округа Самара проект направлен в Думу городского округа Самара (т. 2 л.д. 99).

Главой городского округа Самара подготовлены проект Решения Думы городского округа Самара "О внесении изменения в Решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539" и пояснительная записка к нему (т. 4 л.д. 180-182).

Проект решения Думы городского округа Самара "О внесении изменения в Решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" обсуждался на совместном заседании комитета по вопросам строительства, имущественным и земельным отношениям Думы городского округа Самара и депутатского объединения "Единая Россия" в Думе городского округа Самара 29 апреля 2022 года, постановлением N 48 рекомендовано включить данный вопрос в повестку заседания (т. 4 л.д. 179-182).

29 апреля 2022 года на заседании Думы городского округа Самара, на котором присутствовало 28 депутатов из 36 избранных депутатов, единогласно принято решение N 182 "О внесении изменения в Решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" (т. 2 л.д. 100-108, 109-110, т. 3 л.д. 182-187).

Проверяя соответствие оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также процедуру их принятия и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что Думой городского округа Самара с разницей менее чем в 3 месяца в отношении одной и той же территории принято два решения, которыми дважды изменена территориальная зона спорного земельного участка, при этом в материалах дела отсутствуют документы, обосновывающее такое градостроительное решение.

Отклоняя доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что основанием для установления зоны Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) послужили обращения граждан близлежащих домов, опасающихся возможности застраивания спорного участка многоквартирным домом, а также результаты общественных слушаний, суд указал, что заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера для законодательного органа, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует, в связи с чем наличие положительных результатов общественных слушаний не освобождает административный орган от представления градостроительного обоснования принятого решения.

Суд первой инстанции указал, что административным ответчиком и заинтересованными лицами не представлено доказательств тому, что явилось основанием для принятия оспариваемого Решения Думы городского округа Самара N 172 от 22 февраля 2022 года о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, исходя из требований части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при наличии ранее принятого решения Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45, что влечет нарушение прав и законных интересов административного истца и является основанием для признания недействующим данного решения в соответствующей части.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с выводами суда первой инстанции, указал, что основанием для рассмотрения Главой городского округа Самара вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки явилось поступление предложений от жителей близлежащих к земельному участку домов Николаевой Ю.Ю, Кулакова С.Ю, Григоровой О.Е. об изменении границ территориальных зон земельного участка с кадастровым номером N с зоны Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) на зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) (т.1 л.д. 175-177), то есть инициатива физических лиц, что соответствует положениям пункта 2 части 2 и пункта 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, о чем последовательно указывали административный ответчик и заинтересованные лица, как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции.

Согласно приведенным нормам права такая инициатива может исходить не только от правообладателей земельного участка, в отношении которого ставится вопрос об изменении территориальной зоны, но и от иных физических и юридических лиц, что и имело место быть.

Вопреки выводам суда первой инстанции, градостроительным законодательством, в том числе статьями 30-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусмотрена необходимость подготовки самостоятельного документа - градостроительного обоснования внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Согласно верному выводу суда апелляционной инстанции отсутствуют основания полагать, что при приятии оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара органы местного самоуправления действовали произвольно, в отсутствие объективного и разумного обоснования принимаемого решения, без соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Напротив, внесенные в инициативном порядке предложения физических лиц - жителей близлежащих к земельному участку домов рассматривались на заседании Комиссии, по результатам принято заключение рекомендовать Главе городского округа Самара рассмотреть на общественных обсуждениях (публичных слушаниях) вопрос о внесении изменений; подготовлен проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара по поступившим предложениям физических лиц; проведены общественные обсуждения; составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту; подготовлены проект решения Думы городского округа Самара "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" и пояснительная записка к нему. Указанный проект решения Думы городского округа Самара обсуждался на заседании профильного комитета Думы городского округа Самара и принят 22 февраля 2022 года на заседании Думы городского округа Самара, что свидетельствует о наличии объективного и разумного обоснования и соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Таким образом, порядок принятия оспариваемого Решения Думы городского округа Самара от 22 февраля 2022 года N 172, установленный статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административным ответчиком соблюден.

Ссылка административного ответчика на положительные результаты общественных обсуждений является допустимой, поскольку в силу статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественные обсуждения по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки являются обязательными.

Руководствуясь положениями статей 2, 9, 23, 30-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции верно заключил, что изменение оспариваемым решением Думы городского округа Самара от 22 февраля 2022 года N 172 на карте градостроительного зонирования территориальной зоны Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) на территориальную зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) в отношении земельного участка вопреки выводам суда первой инстанции, не влечет нарушения прав и законных интересов административного истца, поскольку установленная территориальная зона Ц-4с не ограничивает права общества на использование объектов недвижимости, расположенных на данном земельном участке.

Поскольку и территориальная зона Ц-3, и территориальная зона Ц-4с соответствуют функциональной зоне "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания", постольку оспариваемое решение следует признать принятым с соблюдением принципа соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, а также в целом в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией принявшего его органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения его в действие, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с чем вопреки позиции подателя жалобы соглашается суд кассационной инстанции.

Удовлетворяя требования административного истца и признавая частично не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, в редакции Решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182, суд первой инстанции указал, что с учетом изменений, внесенных в Генеральный план городского округа Самара Решением Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 (в части изменения функциональной зоны спорного земельного участка с зоны "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания" - на зону "зона специализированной общественной застройки") было обусловлено, в том числе, необходимостью устранения противоречий между Генеральным планом городского округа Самара и Правилами землепользования и застройки городского округа Самара (в редакции Решения Думы от 22 февраля 2022 года N 172), установившим в отношении спорного участка территориальную зону Ц-4с, полному восстановлению прав и законных интересов административного истца будет способствовать признание недействующим Решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 в соответствующей части. При этом суд также учел, что документы, обосновывающие какую-либо иную причину принятого градостроительного решения в отношении данного земельного участка, суду не представлены.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с выводами суда первой инстанции и в вышеуказанной части.

Так, генеральный план является документом территориального планирования, определяет назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности. При этом градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, несоответствие установленных оспариваемым Решением Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 изменений функциональной зоны спорного земельного участка существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Суд первой инстанции не учел, что Решением Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 внесены изменения в Решение Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" и Приложение, соответственно Генеральный план городского округа Самара был изложен в новой редакции. При этом причиной изменения функциональной зоны "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания" на зону "зона специализированной общественной застройки" явилась необходимость приведения, в том числе и наименования функциональных зон, в соответствие с Требованиями к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10.

Наименование функциональной зоны "зона специализированной общественной застройки" соответствует Требованиям к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в отличии от наименования функциональной зоны "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания", установленной Генеральным планом городского округа Самара (в редакции от 5 декабря 2019 года), которая указанным Требованиям не соответствует.

Суд апелляционной инстанции обоснованно признал неверным вывод суда первой инстанции о том, что полному восстановлению прав и законных интересов административного истца будет способствовать признание недействующим Решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 в части внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара в отношении спорного земельного участка, поскольку исходя из положений части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Судебная коллегия суда апелляционной инстанции сделала правомерный вывод о том, что Решение Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182 принято Думой в пределах её полномочий и в соответствии с компетенцией, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения его в действие, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с чем вопреки позиции подателя жалобы соглашается суд кассационной инстанции.

Исходя из вышеизложенного суд апелляционной инстанции правильно отменил решение суда первой инстанции и принял новое решение об отказе обществу в удовлетворении административных исковых требований.

Вышеозначенные выводы суда апелляционной инстанции, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 названного кодекса).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 9 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют территориальное планирование и градостроительное зонирование, не только исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, но из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (пункт 2 части 2). Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 5 части 3).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из системного толкования приведенных норм следует, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития. Планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Вопреки утверждениям подателя кассационной жалобы установленная изменениями в Правила землепользования и застройки в отношении земельного участка территориальная зона не противоречит функциональной зоне Генерального плана, а также не нарушает права и законные интересы общества - собственника земельного участка.

Доводы кассационной жалобы о нарушении процедуры принятия оспариваемых изменений в нормативные правовые акты, а также об отсутствии их градостроительного обоснования, были предметом глубокого исследования суда апелляционной инстанции, по итогам которого обоснованно отклонены ввиду их несостоятельности, с чем соглашается суд кассационной инстанции.

Утверждение подателя жалобы о том, суд первой инстанции, вынося судебное решение, не вторгся в вопросы целесообразности принятых градостроительных решений, прямо опровергается материалами дела, на что справедливо указано судом апелляционной инстанции в обжалуемом судебном акте.

Содержание кассационной жалобы повторяет позицию подателя жалобы в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергает выводы суда апелляционной инстанции, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемый судебный акт принят судом апелляционной инстанции обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Скиф" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 19 июня 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: