Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 г. по делу N 8а-9429/2023[88а-11415/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сказочкина В.Н.

судей Алексеева Д.В, Белова В.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 4 апреля 2023 года кассационную жалобу Управления Роспотребнадзора по Кировской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 ноября 2022 года по административному делу N 2-2758/2022 по административному исковому заявлению Управления Роспотребнадзора по Кировской области к администрации муниципального образования город Киров (далее - Администрация города Кирова) о защите прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц.

Заслушав доклад председательствующего судьи Сказочкина В.Н, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Администрации города Кирова Беспятых Е.А, возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения города Кирова используется поверхностный источник водоснабжения - р. Быстрица. Собственником водозаборных очистных сооружений является муниципальное образование "Город Киров".

Постановлением администрации города Кирова от 28 июня 2013 года N 2480-П муниципальное унитарное предприятие "Водоканал" (далее - МУП "Водоканал") наделено статусом гарантирующей организации, осуществляющей холодное водоснабжение и водоотведение на территории муниципального образования "Город Киров".

Управление Роспотребнадзора по Кировской области обратилось в суд с административным иском к Администрации города Кирова о защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указав, что на источник водоснабжения - р. Быстрица отсутствует санитарно-эпидемиологическое заключение на проект зон санитарной охраны, что является нарушением пункта 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02) и создает реальную угрозу нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие.

Управление Роспотребнадзора по Кировской области просило признать незаконным бездействие Администрации города Кирова, выразившееся в невыполнении обязательных требований санитарного законодательства, установленных частями 4, 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), пунктов 1.4, 1.5, 1.6, 1.12, 1.13, 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02; обязать Администрацию города Кирова в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу: организовать разработку проекта зон санитарной охраны поверхностного источника водоснабжения р. Быстрица, используемого в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения и получить санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта зон санитарной охраны поверхностного источника водоснабжения р. Быстрица санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам в соответствии с вышеприведенными требованиями.

Решением Первомайского районного суда города Кирова от 26 августа 2022 года заявленные требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 ноября 2022 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Управление Роспотребнадзора по Кировской области просит отменить апелляционное определение с оставлением в силе решения суда, указывая на незаконное бездействие Администрации города Кирова по невыполнению обязательных требований санитарного законодательства, поскольку к полномочиям органа местного самоуправления относится принятие решения об установлении охранных зон водоснабжения.

Основным видом экономической деятельности МУП "Водоканал" является забор, очистка и распределение воды. МУП "Водоканал" осуществляет эксплуатацию водозаборных очистных сооружений. Однако, собственником водозаборных очистных сооружений является муниципальное образование "Город Киров".

От представителя Администрации города Кирова поступили письменные объяснения, в которых указывается на согласие с выводами суда апелляционной инстанции о том, что МУП "Водоканал" осуществляет эксплуатацию водозаборных очистных сооружений, следовательно, данное предприятие должно осуществлять действия по подготовке санитарно-эпидемиологического заключения на проект зон санитарной охраны. Просит оставить апелляционное определение без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

От представителя МУП "Водоканал" поступили письменные объяснения, в которых указывается на то, что данным предприятием предпринимались меры по разработке проекта зон санитарной охраны поверхностного источника водоснабжения р. Быстрица и получению санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта зон санитарной охраны поверхностного источника водоснабжения р. Быстрица санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. Однако непреодолимым препятствием является отсутствие согласия землепользователей. Просит удовлетворить кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, а также возражения на нее, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы исходя из следующего.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Согласно положениям частей 1 - 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Статья 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) указывает, что могут быть установлены зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемые в случаях, предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации, в отношении подземных водных объектов зоны специальной охраны.

Как следует из пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Абзацем вторым пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) предусмотрено, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Данные предписания корреспондируют положениям главы XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий" ЗК РФ, введенной в действие пунктом 19 статьи 9 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ). Пункт 19 статьи 9 Закона N 342-ФЗ вступил в силу со дня официального опубликования этого федерального закона - 4 августа 2018 года.

Пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ определено, что обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, а также к решению об изменении зоны с особыми условиями использования территории, предусматривающему изменение границ данной зоны, являются сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Форма графического описания местоположения границ зоны с особыми условиями использования территории, требования к точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Подготовка предусмотренных пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории обеспечивается собственниками зданий, сооружений, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны (концессионером, частным партнером в период действия концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, предметом которых является эксплуатация (использование) таких здания, сооружения, если иное не предусмотрено указанными соглашениями), иным правообладателем таких здания, сооружения, если данная обязанность предусмотрена документом, на основании которого им осуществляются владение и (или) пользование такими зданием, сооружением, застройщиками в случае установления зоны с особыми условиями использования территории в связи с размещением планируемого к строительству объекта, а при отсутствии правообладателей, застройщиков или в случае установления зон с особыми условиями использования территорий по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений, - органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на установление границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона (пункт 11 статья 106 поименованного кодекса).

Согласно части 16 статьи 26 Закона N 342-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 июля 2021 года) до 1 января 2022 года установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 года Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции этого федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) подлежало осуществлению в порядке, установленном до дня официального опубликования поименованного федерального закона (4 августа 2018 года), с учетом особенностей, установленных частями 16.1 - 16.3 данной статьи.

Эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, порядок определения границ поясов санитарной охраны установлены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3 "Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий".

В соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду, как из поверхностных, так и из подземных источников.

Основной целью создания и обеспечения режима в зоне санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4. СанПиН 2.1.4.1110-02).

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что собственником водозаборных очистных сооружений является муниципальное образование "Город Киров". На источник водоснабжения - р. Быстрица отсутствует санитарно-эпидемиологическое заключение на проект зон санитарной охраны, что является нарушением пункта 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02. Гарантирующая организация МУП "Водоканал" осуществляет эксплуатацию водозаборных очистных сооружений, однако заявленные в административном иске действия осуществить не может. Отсутствие проекта зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения создает реальную угрозу нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Управлением Роспотребнадзора по Кировской области требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что МУП "Водоканал" является правообладателем имущества, а также лицом, эксплуатирующим источники водоснабжения, что предусматривает его обязанность подготовить документы согласно пункту 10 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации, и обязанность по подготовке разработки проекта зон санитарной охраны источника водоснабжения, действующим законодательством возложена на хозяйствующий субъект. При указанных обстоятельствах возложение на Администрацию города Кирова обязанности по подготовке проектов охранных зон в отношении объектов водоснабжения не основано на законе.

Судом апелляционной инстанции при разрешении заявленных требований не учтены следующие законоположения, регулирующие спорные правоотношения.

Согласно положениям части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросами местного значения муниципальных районов являются организация на территориях сельских поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечить условия, необходимые для организации подачи организацией, осуществляющей холодное водоснабжение, питьевой воды, соответствующей установленным требованиям (часть 2 статьи 23 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении").

Рассматривая заявленные требования и принимая решение об их удовлетворении, суд первой инстанции правомерно заключил, что имеет место незаконное бездействие со стороны Администрации города Кирова, выразившееся в невыполнении обязательных требований санитарного законодательства о разработке проекта зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населенного пункта и верно возложил на административного ответчика обязанность исполнить данную обязанность. Отсутствие проекта зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения создает реальную угрозу нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имелось.

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснено, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В связи с допущенными нарушениями норм материального права, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 ноября 2022 года подлежит отмене с оставлением в силе решения Первомайского районного суда города Кирова от 26 августа 2022 года.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329 и статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 ноября 2022 года отменить, оставить в силе решение Первомайского районного суда города Кирова от 26 августа 2022 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 5 июня 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: