Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 07 июня 2023 г. по делу N 8а-9710/2023[88а-11995/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А, судей Орловой И.Н. и Умбетовой Э.Ж.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 11 апреля 2023 года кассационную жалобу МВД России, ГУ МВД России по Самарской области, отдела МВД России по Приволжскому району на решение Приволжского районного суда Самарской области от 4 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 31 января 2023 года по административному делу N 2а-447/2022 по административному исковому заявлению прокурора Приволжского района Самарской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к ОМВД России по Приволжскому району, ГУ МВД России по Самарской области, МВД России о признании незаконным бездействия государственных органов.

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н, изложившей обстоятельства дела, содержание обжалуемых судебных постановлений, объяснения представителя МВД России, ГУ МВД России по Самарской области, ОМВД России по Приволжскому району по доверенностям Андреева Д.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, позицию прокурора четвертого отдела (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокуратурой Приволжского района Самарской области проведена проверка исполнения требований законодательства в сфере содержания подозреваемых и обвиняемых в изоляторе временного содержания ОМВД России по Приволжскому району ГУ МВД России по Самарской области. По итогам проверки выявлены нарушения прав лиц, содержащихся в изоляторе временного содержания, на материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение, несоответствие условий содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, требованиям федерального законодательства и ведомственного приказа.

23 июня 2022 года исполняющим обязанности прокурора Приволжского района Самарской области внесено начальнику ОМВД России по Приволжскому району Самарской области представление N, содержащее перечень подлежащих устранению нарушений требований федерального законодательства.

8 июля 2022 года начальником ОМВД России по Приволжскому району дан ответ N, согласно которому акт прокурорского реагирования признан обоснованным, выявленные нарушения законодательства стали возможными в связи с конструктивными особенностями здания, а именно недостаточной площадью, что возможно устранить только путем проведения капитального ремонта или реконструкции здания при условии надлежащего финансирования. Причиной и условием выявленных прокуратурой нарушений является недостаточное финансирование деятельности изолятора временного содержания.

Прокурор Приволжского района Самарской области, действующий в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с означенным административным исковым заявлением.

Решением Приволжского районного суда Самарской области от 4 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 31 января 2023 года, административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие ОМВД России по Приволжскому району и ГУ МВД России по Самарской области, выразившееся в непринятии мер по приведению изолятора временного содержания в соответствие с требованиями Федерального закона от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (далее - Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений") и Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденных приказом МВД России от 22 ноября 2005 года N 950 (далее - Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания).

На ОМВД России по Приволжскому району возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения требований законодательства и привести изолятор временного содержания в соответствие с требованиями Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания: оборудовать изолятор временного содержания санитарным пропускником с дезинфекционной камерой и душевыми с открытыми кабинами; оборудовать изолятор временного содержания прогулочным двором со скамейками для сидения и навесами для дождя; оборудовать изолятор временного содержания помещениями для проведения следственных действий, амбулаторных судебно-психиатрических и других экспертиз, свиданий с родственниками и иными лицами, перечисленными в статье 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"; оборудовать камеры изолятора временного содержания кнопкой для вызова дежурного, естественным освещением, а также приточной и/или вытяжной вентиляцией с механическим и естественным побуждением.

На ГУ МВД России по Самарской области возложена обязанность принять меры по обеспечению финансирования возложенных на ОМВД России по Приволжскому району мероприятий по приведению изолятора временного содержания, расположенного по адресу: "адрес", в соответствие с требованиями Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 20 апреля 2023 года, административный ответчик просит отменить судебные акты как постановленные при неправильном применении норм материального права и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование доводов кассационной жалобы административные ответчики, не соглашаясь с выводами судов, указывают, что, несмотря на то, что изолятор временного содержания не в полной мере соответствует требованиям действующего законодательства, бездействия не допущено, поскольку руководством предпринимаются меры как для обеспечения прав, содержащихся в изоляторе временного содержания, так и по приведению помещений в соответствие с нормами действующего законодательства.

Информация о времени и месте судебного заседания суда кассационной инстанции в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 27 апреля 2023 года.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Рассмотрев материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

С учетом части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативно-правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Разрешая заявленные административные исковые требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 4, 15, 16, 23, 24 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", статьями 1, 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктами 14, 45, 122, 130, 132, 135 Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания, установив нарушения материально-бытового и медико-санитарного обеспечения изоляторов временного содержания, наличие которых административными ответчиками не оспаривалось, пришёл к выводу об их существенности, ущемлении ими прав и законных интересов лиц, пребывающих в изоляторе временного содержания.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с указанными выводами судов в связи с допущенными нарушениями норм материального и процессуального права.

Статьей 51 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предусмотрено, что надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Согласно статье 9 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности (изоляторы временного содержания) предназначены для содержания под стражей задержанных по подозрению в совершении преступлений.

В изоляторах временного содержания в случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, могут временно содержаться подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу.

Изоляторы временного содержания органов внутренних дел являются подразделениями полиции и финансируются за счет средств федерального бюджета по смете федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Решения об их создании, реорганизации и ликвидации принимаются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Статьей 23 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предусмотрено, что подозреваемым и обвиняемым создаются бытовые условия, отвечающие требованиям гигиены, санитарии и пожарной безопасности.

Материалами дела подтверждено, что изолятор временного содержания площадью 95, 45 кв.м, состоящий из 4 камер с лимитом наполнения 7 койко-мест, расположен на первом этаже двухэтажного кирпичного здания ОМВД России по Приволжскому району, 1993 года постройки.

Названное здание находится в собственности Российской Федерации на основании распоряжения Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 25 мая 2009 года N 723-р, передано на основании акта приема-передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности и составляющего муниципальную казну муниципального района Приволжский Самарской области, в федеральную собственность от 2 июля 2009 года, право собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 5 февраля 2010 года.

Распоряжением ТУ Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Самарской области от 20 октября 2009 года N 1035-р названный объект недвижимости закреплен за ОМВД России по Приволжскому району на праве оперативного управления, о чем в Едином государственном реестре недвижимости 20 ноября 2014 года осуществлена соответствующая запись регистрации.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (пункт 1).

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (пункт 2).

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 года N 699 утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, в соответствии с пунктом 9 которого указанное министерство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел (пункт 9).

В подпункте 43 пункта 11 названного Положения установлено, что к полномочиям Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) относится также организация в соответствии с законодательством Российской Федерации содержания органами внутренних дел задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел.

Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 года N 699 также утверждено Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации (далее - Типовое положение), которое в пункте 1 определяет основные полномочия и организацию деятельности территориального органа МВД России на региональном уровне.

Территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации (далее - территориальные органы).

Руководство деятельностью территориальных органов осуществляет Министр внутренних дел Российской Федерации (пункт 4).

Подпунктами 28, 51 и 52 пункта 13 указанного Типового положения предусмотрено, что территориальный орган осуществляет в том числе следующие полномочия:

- обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации содержание задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, и лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, а также их охрану и конвоирование;

- осуществляет материально-техническое обеспечение территориального органа, подчиненных органов и организаций; обеспечивает рациональное и эффективное использование бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также имущества, закрепленного за территориальным органом на праве оперативного управления;

- осуществляет функции получателя и распорядителя бюджетных средств (получателя, распорядителя средств федерального бюджета), а также бюджетные полномочия администратора доходов федерального бюджета, главного администратора (администратора) доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов в соответствии с правовым актом главного администратора доходов бюджета о наделении соответствующими полномочиями.

При этом руководитель территориального органа осуществляет в пределах своей компетенции управление имуществом, закрепленным за территориальным органом, на праве оперативного управления; обеспечивает эффективное использование транспортных, оперативно-технических средств, иных материальных ценностей, а также бюджетных ассигнований федерального бюджета (подпункт 30 пункта 19 Типового положения).

При рассмотрении настоящего административного спора суды применили нормы Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания, которыми предусмотрены права подозреваемых и обвиняемых на бытовые условия, отвечающие требованиям гигиены, санитарии, ошибочно полагая, что данные нормы служат основанием для возложения обязанности по оборудованию санитарным пропускником с дезинфекционной камерой и душевыми, оборудованию прогулочного двора со скамейками для сидения и навесами для дождя, оборудованию дополнительных комнат для проведения следственных действий, амбулаторных судебно-психиатрических и других экспертиз, свиданий с родственниками, не дав оценки доводам административных ответчиков о том, что устранение выявленных недостатков в помещениях изолятора временного содержания невозможно ввиду конструктивных особенностей здания, построенного в 1993 году.

Материалами дела подтверждено, что устранение выявленных недостатков, исходя из технического состояния здания, возможно только путем его реконструкции и только после определения и согласования стоимости подлежащих выполнению работ, находящихся вне контроля ОМВД России по Приволжскому району.

При этом административными ответчиками указывалось на распределение лимитов бюджетных ассигнований на 2023 год в полном объеме на проведение текущего ремонта на других объектах, отсутствие финансирования по статьям расходов на капитальный ремонт, принятие решения о строительстве нового здания изолятора временного содержания, выделение и формирование с этой целью земельного участка площадью 5 000 кв.м по адресу: "адрес".

Возлагая на ОМВД России по Приволжскому району обязанность по устранению выявленных нарушений, прокурор не указал, почему восстановление прав неопределенного круга лиц должно быть произведено именно способом, изложенным в административном иске.

При этом понуждение ГУ МВД России по Самарской области к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание органами внутренних дел задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, и реализацию возложенных на нее функций, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность государственного органа.

Судами в оспоренных судебных актах также не дана оценка доводам стороны административных ответчиков о принятии замещающих мер по устранению выявленных прокурором недостатков, в частности заключению договора с Приволжской ЦРБ, согласно которому осуществляется дезинфекционная обработка постельных принадлежностей и вещей содержащихся в ИВС лиц, решении вопроса о проведении санитарной обработки спецконтингента на базе бани для общего пользования, оказание первой доврачебной помощи за счет сотрудника ИВС (имеется должность заведующего медицинской частью), в случае необходимости оказания экстренной медицинской помощи путем вызова скорой медицинской помощи, ежедневной выдаче горячей воды, кипяченой воды для питья.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного Кодекса).

Согласно абзацу второму пункта 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Судебная коллегия суда кассационной инстанции констатирует, что допущенные нарушения норм права являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных актов.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ, суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеуказанное, реализовать свои процессуальные возможности для устранения имеющихся в деле противоречий, после чего рассмотреть дело в соответствии с нормами процессуального и материального права.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Приволжского районного суда Самарской области от 4 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 31 января 2023 года отменить.

Направить настоящее дело на новое рассмотрение в Приволжский районный суд Самарской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 13 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи: