Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 г. по делу N 8а-4530/2023[88а-5593/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составепредседательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Лукашонок В. Н. Лукашонок Т. А.

на решение Железноводского городского суда Ставропольского края от 16.12.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 21.03.2023

по административному делу по административному исковому заявлению Лукашонок В. Н. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Управление Росреестра) по Ставропольскому краю, государственному регистратору Отдела регистрации недвижимости в электронном виде Управления Росреестра по Ставропольскому краю Чирва И. П, администрации города-курорта Железноводска о признании незаконными действий, возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения Лукашонок В.Н. и его представителя Лукашонок Т.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, а также возражения против ее удовлетворения представителя Управления Росреестра Скребцовой И.А, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Лукашонок В.Н. обратился в Железноводский городской суд Ставропольского края с административным иском, с учетом уточнений, принятых судом к рассмотрению, о признании незаконными, нарушающими права административного истца, -

ответа администрации города-курорта Железноводска от 25.08.2022 N 23/6131/22, направленный по запросу отдела регистрации недвижимости в электронном виде Управления Росреестра по Ставропольскому краю, в части сведений о запрете предоставления в собственность граждан городских земель г. Железноводска;

действий Управления Росреестра по Ставропольскому краю (в лице структурного подразделения - отдела по регистрации недвижимости в электронном виде) по приостановлению регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", район "адрес", площадью 3012+/-19 кв.м.;

отказа Управления Росреестра по Ставропольскому краю от 28.11.2022 N КУВД-001/2022-36573478/3 в регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером 26:31:020419:184, расположенного по адресу: "адрес", район "адрес", площадью 3012+/-19 кв.м.

Заявленные требования мотивированы тем, что спорный земельный участок с 1998 г. находится в его владении на праве бессрочного пользования, не входит в круг особо охраняемых территорий и границы округа санитарной охраны курорта "адрес", в связи с чем приостановление регистрации прав собсвтенности на него, а также отказ в регистрации, по таким мотивам, выводы о которых сделаны в том числе на основании оспариваемого ответа администрации, являлись незаконными, нарушающими его права.

Просил возложить на Управление Росреестра по "адрес" обязанность зарегистрировать право собственности Лукашонок В.Н. возникшее в силу закона на земельный участок с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", район "адрес", площадью 3012+/-19 кв.м.; обратить решение суда к немедленному исполнению.

Решением Железноводского городского суда Ставропольского края от 16.12.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 21.03.2023, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции пришли к выводу, что поскольку являющийся предметом спора земельный участок с кадастровым номером N, площадью 3012 кв.м, вид разрешенного использования - ведение садоводства, расположенный по адресу: "адрес", район "адрес", расположен в границах города-курорта Железноводска, признанного курортом федерального значения, относится к объектам особой охраны, - постольку не подлежит передаче в собственность (приватизации), в силу запрета, установленного статьей 3 Федерального закона Российской Федерации от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", части 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Не согласившись с постановленными судебными актами, административный истец в лице представителя обжаловал их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос о их отмене, как принятых с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, оставлении без внимания юридически значимых обстоятельств, настаивает на обоснованности своей позиции о том, что земельный участок не входит в земли, ограниченных в обороте. Просит вынести новое решение.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 28.04.2023.

На кассационную жалобу Управлением Росреестра поданы возражения, в которых выражается несогласие с ее доводами, полагает постановленные судебные акты законными и обоснованными.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Предметом спора по настоящему делу является отказ регистрирующего органа в осуществлении государственного кадастрового учета права собственности физического лица на земельный участок.

Правоотношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету регулируются Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В силу части 2 статьи 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются, в том числе, акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания.

Частью 1 статьи 26 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" предусмотрены основания приостановления осуществления государственного кадастрового учета, к каковым, в том числе, отнесено непредставление документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав (пункт 5).

Осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается на срок до устранения причин, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении, но не более чем на три месяца (часть 2 статьи 26 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

В осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказывается по решению государственного регистратора прав в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, указанные в статье 26 настоящего Федерального закона (часть 1 статьи 27 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Как следует из материалов дела, распоряжением администрации "адрес" края от 24.09.1998 N 837 за Лукашонком В.Н, на основании постановления главы администрации Ставропольского края от 01.03.1994 N 74 "Об усилении контроля за использованием и охраной земель в особо охраняемой эколого-курортном регионе Российской Федерации Кавказских Минеральных вод и в соответствии со статьей 37 Земельного кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования закреплен земельный участок площадью 3 892 (2 743) кв.м в районе пос. Энергетик для размещения приобретенных в собственность недостроенных объектов.

30.09.1998 Лукашонку В.Н. Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству выдано свидетельство о праве собственности на землю N 330.

Земельный участок поставлен на кадастровый учет 30.09.1998 с присвоением кадастрового номера N, площадью 3012 кв.м, вид разрешенного использования - ведение садоводства, как расположенный по адресу: "адрес", район "адрес".

29.05.2020 на кадастровый учет поставлено расположенное на данном земельном участке нежилое здание с наименованием садовый дом, количеством этажей 2, площадью 317, 6 кв.м, с присвоением кадастрового номера N.

22.08.2022 Лукашонок В.Н, через МФЦ, обратился в Управление Росреестра по Ставропольскому краю с заявлением о проведении государственной регистрации права собственности в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

26.08.2022 Управлением Росреестра по Ставропольскому краю приостановлена государственная регистрация права на основании пункта 5 части 1 статьи 26 Федерального закона Российской Федерации от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" по причине непредставления документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

По результатам правовой экспертизы представленных документов Управлением Росреестра по Ставропольскому краю установлено, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах города-курорта Железноводска, признанного курортом федерального значения, относится к объектам особой охраны, в связи с этим не подлежит передаче в собственность (приватизации), в силу запрета, установленного действующим законодательством. По сообщению администрации города-курорта Железноводска сведений об отнесении земельного участка в курортную зону, а также в состав округа санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, а также в особо охраняемые эколого-курортный район КМВ не имеется, вместе с тем, в соответствии с представлением прокуратуры "адрес" края от 11.08.2010 об устранении нарушений Земельного кодекса, Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", предоставление земельных участков в собственность на территории муниципального образования города-курорта Железноводска не производится.

В связи с истечением срока приостановления и не устранением приведенных в уведомлении о приостановлении причин, препятствующих осуществлению государственной регистрации прав, уведомлением от ДД.ММ.ГГГГ N КУВД-001/2022-36573478/3 в регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером N Лукашонок В.Н. отказано.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона Российской Федерации от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, подлежат переоформлению со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется. Право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется.

Частью 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен запрет на предоставление в собственность земельных участков, отнесенных к землям, изъятым из оборота, ограниченным в обороте.

Частью 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлены ограниченные в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки, к каковым отнесены, в том числе, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях (пункт 1), а также в первом поясе зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 14).

В соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Пунктом 2 статьи 3.1 данного федерального закона предусмотрено, что оборот земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения, не ограничивается, такие земельные участки могут находиться по основаниям, предусмотренным законом, в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности граждан или юридических лиц либо относиться к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

Вместе с тем данные положения не распространяются в отношении особо охраняемых природных территорий, полностью расположенных на территории населенного пункта, а если особо охраняемая природная территория расположена на территории населенного пункта частично, в отношении той ее части, которая расположена в границах населенного пункта (пункт 4 статьи 3.1).

Согласно части 5 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 приняты предложения ВЦСПС и Министерства здравоохранения СССР об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в "адрес". Данные предложения согласованы с Госпланом РСФСР, Госстроем РСФСР, Министерством сельского хозяйства РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, Министерством здравоохранения РСФСР и Ставропольским крайисполкомом.

Постановлением установлены границы округа санитарной охраны.

Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации" району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной охраны курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 N 462 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах" определены границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод вошли города Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае.

Постановлением установлено, что особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды - является федеральным курортом.

Установлены границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод согласно приложению, в соответствии с которым в состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод входят в Ставропольском крае - города Георгиевск, Минеральные Воды, Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, а также районы Минераловодский, Георгиевский и Предгорный.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 утверждено Положение о курорте федерального значения Железноводск, в соответствии с которым общая площадь курорта Железноводск составляет 9314 гектаров и включает в себя зоны различного функционального назначения.

Суды пришли к выводу, что поскольку земельный участок административного истца с кадастровым номером N располагается в границах курорта федерального значения город-курорт Железноводск, постольку не может быть передан в собственность и силу запрета, установленного статьей 3 Федерального закона Российской Федерации от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", части 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В связи с чем пришли к выводу об обоснованности действий и принятых решений Управления Росреестра и отсутствии оснований для удовлетворения требований административного истца.

Вместе с тем доказательства вхождения земельного участка в установленные Постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 границы округа санитарной охраны курорта Железноводск, в также в установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 N 462 границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод согласно приложению, а равно в определенную Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 площадь курорта Железноводск, в материалах дела отсутствуют, судами не истребовались, тогда как об этом заявлялось административным истцом в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе.

Только факт нахождения земельного участка в пределах границ муниципального образования г. Железноводск, с учетом установленных указанными нормативными актами границ и координат особо-охраняемой зоны, не указывает, что земельный участок располагается в границах курорта федерального значения город-курорт Железноводск.

Сведения о том, что вся территория муниципального образования г. Железноводск расположена на особо охраняемой территории, в материалах дела отсутствует.

Сведения о том, что в отношении земельного участка административного истца установлены ограничения, в том числе по данным Единого государственного реестра недвижимости, в материалах дела и в выписках ЕГРН отсутствуют.

Неприятие мер к выяснению входит ли испрашиваемый земельный участок в определенные границы округа санитарной охраны курорта Железноводск, границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод и в определенную площадь курорта Железноводск, могло повлечь за собой неправильных судебных актов.

При этом по сообщению администрации города-курорта Железноводска сведений об отнесении земельного участка административного истца в курортную зону, а также в состав округа санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, а также в особо охраняемые эколого-курортный район КМВ не имеется.

Установление данных обстоятельств, а также вхождение земельного участка на момент его предоставления, т.е. до вступления в силу норм Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в земли особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации Кавказских Минеральных вод, о чем указано в распоряжении о его предоставлении, - является юридически значимым, установлено судами не было, что при проверки законности и обоснованности судебного акта суд первой инстанции судом апелляционной инстанции оставлено без внимания, доводы апелляционной жалобы в указанной части по сути рассмотрены не были.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и часть 1 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Такие принципы соблюдены не были.

Установленные частью 1 статьи 307 и частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования судом апелляционной инстанции при проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции выполнены не были, приведенные допущенные процессуальные нарушения и нарушения норм материального права являются существенными и, с учетом положений части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на стадии кассационного рассмотрения непреодолимыми, могут быть исправлены только посредством отмены принятого по настоящему делу судебного акта с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

При новом рассмотрении надлежит учесть изложенное и разрешить дело в соответствие с фактическими установленными обстоятельствами и требованиями действующего законодательства, регулирующими спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 21.03.2023 отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Ставропольский краевой суд.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф.Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21.06.2023.