Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Липецкой области на решение Советского районного суда города Липецка от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года по административному делу по исковому заявлению прокурора Советского района города Липецка в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к управлению по охране объектов культурного наследия Липецкой области о возложении обязанности.
Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, поддержавшего доводы кассационного представления, представителя Правительства Липецкой области У.Т.Н, возражавшей против удовлетворения кассационного представления, судебная коллегия по административным делам
установила:
прокурор Советского района города Липецка обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации с названным исковым заявлением, с учетом уточнения просил обязать управление по охране объектов культурного наследия Липецкой области (далее - Управление) принять в срок до 31 декабря 2024 года меры по установлению предмета охраны объекта культурного наследия - усадебного дома по адресу: г. Липецк, ул. Октябрьская, д. 88.
В обоснование административного иска указал, что вопреки требованиям закона в отношении объекта культурного наследия, Управлением не утвержден предмет охраны данного объекта культурного наследия. Возможное повреждение последнего повлечет нарушение прав Российской Федерации и неопределенного круга лиц на доступ к объекту культурного наследия.
Решением Советского районного суда города Липецка от 31 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года, в удовлетворении требований прокурора отказано.
В кассационном представлении, поступившем в суд первой инстанции 13 марта 2023 года, прокурор Липецкой области просит отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на незаконном бездействии Управления с 2015 года.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Такие нарушения были допущены судебными инстанциями.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с названным Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (статья 6 Закона N 73-ФЗ).
В соответствии с пунктом 1, подпунктом 10 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том числе, установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр.
Под предметом охраны объекта культурного наследия понимается описание особенностей объекта, являющихся основанием для включения его в реестр, и подлежащих обязательному сохранению (подпункт 6 пункта 2 статьи 18 Закона N 73-ФЗ).
Порядок определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр в соответствии со статьей 64 Закона N 73-ФЗ, утвержден Приказом Минкультуры России от 13 января 2016 года N 28.
Порядком предусмотрено, что разработка проектной документации по определению предмета охраны объекта культурного наследия (может осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно, в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических и юридических лиц за счет средств заказчика, в соответствии с Законом N 73-ФЗ (пункт 2); разработка проекта предмета охраны объекта культурного наследия осуществляется на основании историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных, археологических, натурных и иных исследований (пункт 3).
Согласно пункту 4 данного Порядка материалы по обоснованию проекта предмета охраны объекта культурного наследия формируются по результатам проведенных историко-культурных исследований, заключений государственных историко-культурных экспертиз, иных документов и материалов, позволяющих определить предмет охраны объекта культурного наследия (аннотированной иконографии, историко-архитектурных опорных планов, графических материалов, исторических справок, материалов, содержащих информацию о ценности объекта с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры).
Судами установлено, что постановлением главы администрации Липецкой области N 106 от 27 февраля 1992 года "О неотложных мерах по сохранению культурного наследия области" объект культурного наследия - усадебный дом, расположенный по адресу: г. Липецк, ул. Октябрьская, д. 88, включен в список памятников истории и культуры Липецкой области и подлежит государственной охране.
Собственником усадебного дома с 18 января 2018 года является общество с ограниченной ответственностью "Строймастер", в выписке из Единого государственного реестра недвижимости указаны ограничения прав и обременения объекта в связи с его отнесением к объектам культурного наследия.
Приказом Минкультуры России от 29 декабря 2015 года N 28541-р "О регистрации объекта культурного наследия регионального значения "Усадебный дом", XIX в. (Липецкая область) в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объект культурного наследия регионального значения "Усадебный дом" XIX в. (памятник), расположенный по адресу: г. Липецк, ул. Октябрьская, д. 88, зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации под номером 48151040041005.
В целях установления границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия Управлением издан приказ от 31 января 2022 года N 63 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по разработке границ территорий, зон охраны и предметов охраны объектов культурного наследия Липецкой области на 2022-2026 гг.", утвержден список объектов культурного наследия на 2023 год.
Согласно дорожной карте по разработке и утверждению границ территорий, зон охраны и предметов охраны объектов культурного наследия на 2022-2026 годы количество объектов культурного наследия, по которым необходимо выполнить мероприятия в 2023 году, составляет 96; под номером 91 в указанном списке числится усадебный дом, расположенный по адресу: г. Липецк, ул. Октябрьская, д. 88.
На реализацию реставрационных и охранных работ на объектах культурного наследия области на 2023 год Управлению выделено 4 820 400 рублей. Лимиты бюджетных средств выделяются для Управления на 2021 год, 2022 год и 2023 год, а не на каждый объект культурного наследия в отдельности.
Суду апелляционной инстанции представлены лимиты бюджетных обязательств на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов (главный распорядитель - Управление), утвержденные заместителем Губернатора Липецкой области 14 декабря 2022 года, согласно которым на реализацию направления расходов основного мероприятия "Осуществление реставрационных и охранных работ на объектах культурного наследия области" на 2023 год, 2024 год и 2025 год выделены по 14 700 000 рублей.
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований прокурора, районный суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствовался положениями стате й 3, 15, 16.1, 18, 20.1, 33 Закона N 73-ФЗ, пунктов 2.1, 2.2 Положения об управлении по охране объектов культурного наследия Липецкой области, утвержденного распоряжением администрации Липецкой области от 9 января 2018 года N 3-р, и пришел к выводу о том, что возложение на Управление, а в последующем - на Правительство Липецкой области обязанности организовать финансовое обеспечение расходов на проведение работ по определению предмета охраны объектов культурного наследия Липецкой области является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность государственного органа, при этом возложение обязанности принять указанные прокурором меры в срок до 31 декабря 2024 года нецелесообразно с учетом фактически запланированной реализации этих мероприятий в 2023 году.
Судами указано на непредставление прокурором доказательств конкретного нарушения прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, отсутствие обоснования способа восстановления прав неопределенного круга лиц именно путем принятия мер по установлению предмета охраны в отношении объекта культурного наследия.
Судебная коллегия находит выводы судов не основанными на законе, сделанными без установления фактических обстоятельств дела, а судебные акты - постановленными с существенным нарушением норм процессуального права.
Как следует из искового заявления и уточненного искового заявления, прокурором заявлено требование об обязании органа государственной власти субъекта Российской Федерации совершить определенные действия по реализации предоставленных ему публичных полномочий.
Заявленные требования подлежали рассмотрению по правилам административного судопроизводства (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" отмечено, что при предъявлении в суд требований об обязании наделенных публичными полномочиями органов и лиц совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод, законных интересов административного истца (заявителя) в сфере административных и иных публичных правоотношений такие требования подлежат квалификации как требования о признании незаконным соответствующего бездействия и об обязании совершить необходимые действия.
Таким образом, предметом оспаривания по настоящему делу является бездействие Управления, не совершившего, по утверждению прокурора, действий по определению предмета охраны объектов культурного наследия.
Согласно части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.
При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, наделенного публичными полномочиями, суд выясняет обстоятельства, поименованные в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в частности - соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 4).
Вопреки этому предписанию процессуального закона, разрешая вопрос об обязании Управления совершить определенные действия, суды не проверили, имело ли место оспариваемое бездействие и отвечает ли такое бездействие требованиям закона, в частности - продекларированной в преамбуле Закона N 73-ФЗ приоритетной задаче органов государственной власти субъектов Российской Федерации по охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). В частности, судами не выяснено, определен ли предмет охраны объекта культурного наследия - усадебного дома по адресу: г. Липецк, ул. Октябрьская, д. 88, включенного в соответствующий реестр в 2015 году, и какие меры приняты Управлением по определению предмета охраны именно этого, а не иных объектов культурного наследия, бездействие в отношении которых не является предметом оспаривания.
Положенный в основу обжалуемых судебных актов вывод судов о недопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность государственного органа путем обязания организовать финансовое обеспечение расходов на проведение работ по определению предмета охраны объекта культурного наследия не имеет отношения к предмету спора, поскольку такие требования прокурором заявлены не были и судом не разрешались. Вопросы финансирования возложенных на государственные органы публичных полномочий разрешаются последними самостоятельно в пределах их компетенции. Вместе с тем, суд вправе учесть объемы и возможности финансирования необходимых мероприятий при определении срока устранения допущенного нарушения в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Принимая во внимание, что в соответствии с указанной нормой срок устранения допущенного нарушения определяется судом, не основаны на законе и не исключали удовлетворение требований прокурора указания судов на нецелесообразность возложения обязанности принять указанные прокурором меры в срок до 31 декабря 2024 года с учетом фактически запланированной реализации этих мероприятий в 2023 году.
Допущенные судами нарушения являются основанием для отмены обжалуемых судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в порядке административного судопроизводства.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Советского районного суда города Липецка от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 февраля 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Советский районный суд города Липецка.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.
Председательствующий
Судьи
Кассационное определение изготовлено в полном объеме 2 июня 2023 года.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.