Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 02 июня 2023 г. по делу N 8а-15949/2023[88а-17602/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Донского сельсовета Золотухинского района Курской области на решение Курского областного суда от 8 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Б, Н.И. об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

16 августа 2018 года Собранием депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области принято решение N 22 (далее - Решение N 22), пунктом 19 которого из Устава муниципального образования "Донской сельсовет" Золотухинского района Курской области исключён пункт 7 части 1 статьи 31-1, предусматривающий право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) на условиях и в порядке, определённых Законом Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО "О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе" (далее - Закон Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО).

18 сентября 2018 года Собранием депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области N 27 (далее - Решение N 27) принято решение, которым отменено решение Собрания депутатов Донского сельсовета Золотухинского района Курской области от 27 октября 2015 года N 33 "Об утверждении Правил обращения за ежемесячной доплатой к трудовой пенсии лиц, осуществлявших полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе Донского сельсовета Золотухинского района Курской области".

Оспариваемые решения опубликованы на официальном сайте муниципального образования "Донской сельсовет" Золотухинского района Курской области в сети Интернет в день их принятия, то есть 16 августа и 18 сентября 2018 года, соответственно.

Б, Н.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением, просила признать недействующими пункт 19 Решения N 22 и Решение N 27 с даты их принятия.

В обоснование административного иска указала на несоответствие оспариваемых решений требованиям части 3 статьи 13.1 Закона Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО, нарушении её прав и законных интересов, поскольку на основании оспариваемых решений с 1 октября 2018 года прекращена выплата ранее установленной ежемесячной доплаты к её страховой пенсии по старости (инвалидности).

Решением Курского областного суда от 8 августа 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 декабря 2022 года, административный иск удовлетворен.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 27 апреля 2023 года, администрация Донского сельсовета Золотухинского района Курской области (далее - Администрация) просит отменить состоявшиеся судебные постановления, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. По мнению заявителя, судами не учтено, что доплата не носит обязательный характер, ее финансирование осуществляется за счет бюджета Донского сельсовета, полномочиями по регулированию дополнительного пенсионного обеспечения и формированию бюджета наделен соответствующий орган местного самоуправления.

Относительно кассационной жалобы Б, Н.И. представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Судами установлено и не оспаривается в кассационной жалобе, что, будучи получателем доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) Б, Н.И. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, последние приняты в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Проверяя данные обстоятельства, суды пришли к правильному выводу о несоответствии содержания оспариваемых решений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, равно как и ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы. С учетом этих особенностей законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. При этом не может не учитываться, что Конституция Российской Федерации не только прямо закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, но, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из ее статей 19, 32 (части 2 и 4) и 37 (часть 1) вытекает и право граждан на равный доступ к муниципальной службе (постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П, определение от 10 октября 2013 года N 1591-0).

В связи с этим федеральный законодатель, в компетенцию которого входит установление видов пенсий и доплат к ним, определение оснований приобретения права на получение пенсий отдельными категориями граждан и правил исчисления размера соответствующих выплат, должен гарантировать соблюдение минимального правового стандарта пенсионного обеспечения всех муниципальных служащих и одновременно - не допускать произвольное, чрезмерное повышение уровня пенсионного обеспечения органами местного самоуправления в порядке реализации их собственной компетенции вопреки финансовым возможностям местного самоуправления и его конституционному предназначению, связанному с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", включающий право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации в круг основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11), относит к числу гарантий муниципального служащего его пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью (пункт 5 части 1 статьи 23).

Отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учетом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения (статья 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Конкретизируя эти подходы, федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 13.1 Закона Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО главам муниципальных образований при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности) устанавливается ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости-инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". Право на доплату к трудовой пенсии имеют главы муниципальных образований, совмещавшие выборную должность не менее трёх лет и получавшие денежное вознаграждение за счёт средств местного бюджета, освобождённые от должностей к связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, указанных в пунктах 3, 6, 7, 8 и 9 части 1 статьи 5 данного закона.

Уставом муниципального образования главе муниципального образования, осуществляющему полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, может гарантироваться право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) в соответствии с федеральными законами и данным законом (пункт 2 части 2 статьи 11 Закона Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО).

Пунктом 7 части 1 статьи 31.1 Устава муниципального образования Донского сельсовета Золотухинского района Курской области в редакции, действовавшей до 4 октября 2019 года, главе сельсовета было гарантировано право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Курской области на условиях и в порядке, установленном Законом Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО.

Сопоставив содержание оспариваемых решений с приведенными положениями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суды обоснованно указали на несоответствие оспариваемого регулирования конституционным принципам справедливости и равенства, поскольку оно лишает права на получение ежемесячной доплаты к пенсии лиц, замещавших должность глав сельских поселений, которым данная выплата назначена в соответствии с действующим порядком, без адекватной компенсации в иной форме, а также приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, что противоречит Закону Курской области "от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО, которым для данной категории лиц предусмотрено право на ежемесячную доплату.

Оснований не согласиться с выводами судов не имеется.

Оспариваемыми решениями предусмотрено правило пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством Курской области, ухудшено положение лиц, замещавших должности муниципальной службы по сравнению с государственными гражданскими служащими Курской области, что противоречит приведенным выше положениям законодательства в их истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы, касающиеся финансирования доплат за счет бюджета Донского сельсовета, наделенного соответствующими полномочиями, не ставят под сомнение правильность выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, поскольку компетенция органа местного самоуправления не носит абсолютный характер, федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения.

Ссылки на ограниченность финансовых возможностей местного бюджета в данном случае не могут повлечь иного исхода дела. Применительно к положениям части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, такого рода обстоятельства не относятся к обстоятельствам, которые подлежат выяснению при разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля.

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курского областного суда от 8 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Донского сельсовета Золотухинского района Курской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 2 июня 2022 года.