Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 марта 2022 г. по делу N 8а-1552/2022[88а-3719/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Трапезниковой И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Зиминой Марины Александровны на решение Александровского городского суда Пермского края от 05 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 14 июля 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-154/2021 по административному исковому заявлению Зиминой Марины Александровны к Думе Александровского муниципального округа Пермского края о признании решений незаконными.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Зимина М.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 14 января 2021 года "О досрочном прекращении полномочий председателя Думы Александровского муниципального округа Пермского края", "Об избрании председателя Думы Александровского муниципального округа Пермского края", возложении обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов Зиминой М.А. по исполнению обязанностей председателя Думы Александровского муниципального округа Пермского края.

В обоснование требований указано, что решением Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 16 октября 2019 года N 1 Зимина М.А. избрана председателем Думы Александровского муниципального округа Пермского края, решением Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 14 января 2021 года досрочно прекращены ее полномочия как председателя Думы, новым председателем избран депутат Александровского муниципального округа Пермского края "данные изъяты" Зимина М.А. обратилась в суд, считая эти решения незаконными, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 22 Устава Александровского муниципального округа Пермского края председатель Думы Александровского муниципального округа Пермского края избирается на первом заседании большинством голосов от установленной численности депутатов, иной порядок избрания председателя Думы не предусмотрен; Устав не определяет порядок досрочного прекращения его полномочий; в соответствии с п. 2 ст. 4 Регламента Думы Александровского муниципального округа Пермского края полномочия председателя Думы могут быть прекращены досрочно в порядке, предусмотренном Уставом. Положение о Думе Александровского муниципального округа Пермского края в разделе о переизбрании председателя Думы содержит условие о переизбрании "в соответствии с действующим законодательством". Для досрочного прекращения полномочий председателя Думы Александровского муниципального округа Пермского края необходимо внесение изменений в соответствии с действующим законодательством в Устав Александровского муниципального округа Пермского края посредством не менее 2/3 от числа избранных депутатов, в иных муниципальных правовых актах порядок досрочного прекращения полномочий председателя Думы не определен и регламентироваться ими не может.

Решением Александровского городского суда Пермского края от 05 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 14 июля 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований Зиминой М.А. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 14 января 2022 года, административный истец Зимина М.А. просила указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований. По ее мнению, судами нарушены нормы материального и процессуального права. Решение Думы от 26 ноября 2020 года, которым Положение о Думе было дополнено пунктом 5.2, принято с нарушением полномочий, порядка и процедуры принятия муниципальных нормативных актов, предусмотренных законодательством России, Уставом Александровского муниципального округа, и нарушает права Зиминой М.А, что выразилось в незаконном прекращении ее полномочий как председателя Думы. Суд первой инстанции в нарушение принципов независимости, равенства всех перед законом и судом, состязательности неправомерно расширил основания, приведенные в оспариваемом решении Думы о досрочном прекращении полномочий председателя Думы. Суд, признавая правомерным досрочное прекращение полномочий председателя Думы на основании п. 5.2 раздела 5 Положения о Думе Александровского муниципального округа, не учел, что оспариваемое решение не содержит указания на конкретный подпункт п. 5.2 Положения, определяющий основание прекращения полномочий. Кроме того, решение Думы Александровского муниципального округа от 26 ноября 2020 года о внесении изменений в п. 5.2 Положения о Думе Александровского муниципального округа не опубликовано в газете "Боевой путь", в связи с чем указанное положение не вступило в силу и не могло подлежать применению. Судами не рассмотрены доводы о явном противоречии п. 5.2 Положения о Думе Уставу округа, надлежащим образом не исследованы обстоятельства проведения заседаний Думы 26 ноября 2020 года и 14 января 2021 года, которые проводились с нарушением п. 1 ст. 10 Регламента Думы.

Административным ответчиком представлены возражения на кассационную жалобу.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в заседание лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований по данному административному делу не имеется.

Статьей 1 Закона Пермского края от 27 мая 2019 года N 395-ПК "Об образовании нового муниципального образования Александровский муниципальный округ Пермского края" муниципальное образование Александровский муниципальный округ Пермского края наделено статусом муниципального округа.

Решением Думы Александровского муниципального округа от 26 ноября 2019 года N 23 принят Устав Александровского муниципального округа Пермского края (далее - Устав), согласно которому муниципальное образование Александровский муниципальный округ Пермского края является муниципальным округом.

Положениями ч. 1 ст. 20 Устава установлено, что Дума Александровского муниципального округа Пермского края является представительным органом Александровского муниципального округа Пермского края, Дума входит в структуру органов местного самоуправления Александровского муниципального округа.

Частью 4 ст. 21 Устава предусмотрено, что Дума состоит из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах, к полномочиям Думы относится в том числе утверждение Регламента Думы (п. 7 ч. 8 ст. 20 Устава), избрание председателя Думы (ч. 1 ст. 22 Устава).

В силу ст. 22 Устава организацию деятельности Думы осуществляет председатель Думы, избираемый на первом заседании большинством голосов от установленной численности депутатов. Председатель Думы осуществляет свои полномочия на непостоянной основе (часть 1).

Из материалов дела следует, что 16 октября 2019 года состоялось первое заседание Думы, в котором принимали участие 15 избранных депутатов Думы. На данном заседании Думы принято решение об избрании председателем Думы Зиминой М.А. В дальнейшем депутат Думы по избирательному округу N 10 "данные изъяты" сложила полномочия депутата.

Решением Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 14 января 2021 года досрочно прекращены полномочия председателя Думы Зиминой М.А. на основании п. 5.2 раздела 5 Положения о Думе Александровского муниципального округа, утвержденного решением Думы Александровского муниципального округа от 16 октября 2019 года N 8 (в редакции решения Думы Александровского муниципального округа от 26 ноября 2020 года).

Решением Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 14 января 2021 года председателем Думы избрана депутат Думы по избирательному округу N 2 "данные изъяты"

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, исходил из того, что полномочия истца как председателя Думы прекращены и новым председателем Думы избрана "данные изъяты" в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они основаны на верном толковании норм материального и процессуального права, соответствуют обстоятельствам дела.

Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Аналогичные положения закреплены в ч. 3 ст. 29 Устава.

Следовательно, у Думы Александровского муниципального округа имелись полномочия для принятия как Регламента Думы Александровского муниципального округа, принятого решением Думы от 26 ноября 2019 N 33 (далее - Регламент), так и Положения о Думе Александровского муниципального округа, утвержденного решением Думы от 16 октября 2019 года N 8 (далее - Положение).

В соответствии с подп. "а" п. 5.2 Положения полномочия председателя Думы могут быть прекращены досрочно в случаях невыполнения своих обязанностей, злоупотребления правами, нарушения действующего законодательства и муниципальных правовых актов округа.

Невыполнение обязанностей и нарушения действующего законодательства председателем Думы Зиминой М.А. подтверждаются решениями Александровского городского суда Пермского края от 23 октября 2020 года, 06 ноября 2020 года, 16 декабря 2020 года, часть из которых обращены к немедленному исполнению, а также фактом принятия прокурором г. Александровска мер прокурорского реагирования в отношении председателя Думы Зиминой М.А.

Доводы жалобы о том, что в оспариваемом решении о прекращении полномочий истца как председателя Думы не указано конкретное основание прекращения полномочий из числа предусмотренных п. 5.2 Положения, не могут повлечь удовлетворение жалобы, поскольку очевидно, что полномочия председателя Думы не прекращались по основаниям, указанным в подп. "б", "в", "г" п. 5.2 Положения (состояние здоровья, добровольная отставка, прекращение депутатских полномочий). Кроме того, в пояснительной записке депутатов Думы к проекту решения "О досрочном прекращении полномочий председателя Думы Александровского муниципального округа Пермского края" обосновывается прекращение полномочий Зиминой М.А. как председателя Думы именно по основанию, предусмотренному подп. "а" п. 5.2 Положения (т.1 л.д. 90).

Инициаторами принятия решения о досрочном прекращении полномочий Зиминой М.А. как председателя Думы выступили пять депутатов Думы, что соответствует подп. "а" п. 5.2 Положения. Заседание Думы 14 января 2021 года была правомочно принять оспариваемые решения, кворум, предусмотренный законом, Уставом, Регламентом и Положением, имелся. Решение принято единогласно девятью депутатами из 15 депутатов, из которых должна состоять Дума, то есть большинством голосов от числа депутатов, избранных в Думу.

Решением Пермского краевого суда от 28 мая 2021 года отказано в признании недействующим решения Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 26 ноября 2020 года "О внесении изменений в решение Думы Александровского муниципального округа от 16 октября 2019 года N 8 "Об утверждении Положения о Думе Александровского муниципального округа Пермского края", которым Положение было дополнено пунктом 5.2 Указанное решение суда вступило в законную силу 27 октября 2021 года, что подтверждается общедоступными сведениями, размещенными на официальном интернет-сайте Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции (https://4ap.sudrf.ru). Следовательно, доводы жалобы о том, что решение Думы Александровского муниципального округа Пермского края от 26 ноября 2020 года не вступило в силу и не подлежало применению в связи с нарушением правил введения его в действие, подлежат отклонению.

Ошибочными являются и доводы жалобы о том, что основания досрочного прекращения полномочий председателя Думы должны быть определены Уставом, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

Действительно, согласно п. 7, 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Однако председатель Думы вопреки доводам жалобы не является выборным органом местного самоуправления или выборным должностным лицом местного самоуправления, поэтому основания и порядок досрочного прекращения его полномочий не подлежат обязательному включению в Устав. Согласно ч. 14 ст. 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" председатель Думы, являясь депутатом, избранным в Думу, осуществляет лишь организацию деятельности представительного органа муниципального образования, а полномочия Зиминой М.А. как депутата оспариваемым решением прекращены не были.

Поскольку Положение относится к решениям по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, постольку закрепление в Положении норм об основаниях и порядке досрочного прекращения полномочий председателя Думы не противоречит ни Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иным нормативным правовым актам, ни Уставу.

Проведение заседания Думы 14 января 2021 года не в актовом зале по адресу: г. Александровск, ул. Ленина, 20а, как это предусмотрено, по общему правилу, в п. 10.1 Регламента, о незаконности оспариваемых решений не свидетельствует, поскольку указанный пункт, исходя из буквального толкования его содержания, императивно не устанавливает проведение заседаний Думы только в названном месте.

Вопреки доводам жалобы судами при рассмотрении дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, им дана надлежащая оценка с учетом норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, повторяют позицию административного истца при рассмотрении дела, не опровергают установленные по делу обстоятельства и не могут повлиять на выводы о правильности применения судами норм материального и процессуального права. При этом аналогичные доводы были проверены судом апелляционной инстанции, обоснованно отвергнуты им как несостоятельные с приведением мотивов в апелляционном определении.

Каких-либо новых доводов, способных поставить под сомнение законность состоявшихся по делу судебных постановлений и повлечь их отмену, в кассационной жалобе не приведено. Поэтому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Александровского городского суда Пермского края от 05 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 14 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Зиминой Марины Александровны - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 02 марта 2022 года.

Председательствующий

Судьи