Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2023 г. по делу N 8а-7756/2023[88а-9183/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Зариповой Ю.С, Сапрыгиной Л.Ю, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области на решение Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 27 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 06 декабря 2022 года, принятые по делу N2а-3980/2022 по административному исковому заявлению Департамента по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области к Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, руководителю Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Тужикову Роману Сергеевичу, заместителю руководителя Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Вялых Алексею Дмитриевичу, и.о. начальника отдела государственного надзора за особо охраняемыми природными территориями и в сфере охоты - государственному инспектору Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Слепаку Антону Борисовичу, заместителю начальника отдела государственного надзора за особо охраняемыми природными территориями в сфере охоты - старшему государственному инспектору Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Буялову Андрею Михайловичу о признании незаконными приказа, уведомления, акта проверки, предписания.

Заслушав доклад судьи Зариповой Ю.С, выслушав представителя Департамента по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области - Бабаеву Н.Е. по доводам кассационной жалобы, возражения представителя Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - Милкова И.Г, административного ответчика Слепака А.Б, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Департамент по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области (далее - Департамент) обратился в суд с административным иском к Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора. Управление), руководителю Уральского межрегионального управления Росприроднадзора Тужикову Р.С, заместителю руководителя Уральского межрегионального управления Росприроднадзора Вялых А.Д, и.о. начальника отдела государственного надзора за особо охраняемыми природными территориями и в сфере охоты - государственному инспектору Уральского межрегионального управления Росприроднадзора Слепаку А.Б, заместителю начальника отдела государственного надзора за особо охраняемыми природными территориями в сфере охоты - старшему государственному инспектору Уральского межрегионального управления Росприроднадзора Буялову А.М. о признании незаконными приказа о проведении внеплановой проверки от 19 апреля 2021 года N 532, уведомления о проведении проверки N 08-02-27/7749 от 21 апреля 2021 года, акта от 11 июня 2021 года N359, составленного по результатам проверки, вынесенного по ее итогам предписания N 359-1 от 11 июня 2021 года.

В обоснование требований указано, что 21 апреля 2021 года в Департамент поступило уведомление Управления о проведении проверки на основании приказа Управления от 19 апреля 2021 года N 532 и Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". По результатам проверки составлен акт от 11 июня 2021 года и предписание N 359-1 от 11 июня 2021 года со сроком устранения нарушений до 15 апреля 2022 года. Департамент, ссылаясь на Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2021 года, полагает, что проведение проверки в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г..N 294-ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" носит незаконный характер. Проверка проведена в рамках исполнения пункта 3 раздела 5 протокола заседания Постоянно действующей противоэпизоотической комиссии Правительства Российской Федерации от 19 января 2021 г..N 1, в соответствии с которым Росприроднадзору поручено провести в субъектах Российской Федерации в первом полугодии 2021 года внеплановые проверки полноты и качества осуществления органами субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области охраны и сохранения охотничьих ресурсов, переданных полномочий в части ведения государственного мониторинга охотничьих ресурсов на предмет установления достижения плотности популяции дикого кабана, указанной в рекомендациях высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации по определению и регулированию плотности кабана на тысячу гектар, а также о мерах по предотвращению африканской чумы свиней среди кабанов в субъектах Российской Федерации, утвержденных Министром природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2020 г..N 005/12 (далее - Рекомендации).

Однако данный документ носит рекомендательный характер и не содержит обязательных для исполнения нормативных предписаний, поэтому не может являться основанием к проведению проверки. Также акт проверки и предписание не содержат ссылок на нарушения требований законодательства Российской Федерации и конкретных нормативных актов с указанием статьи, части, пунктов, в то время как ссылка на невыполнение пунктов 1, 1-1 раздела 3 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2016 г..N 2048-Р "Об утверждении плана действий по предотвращению заноса на территорию Российской Федерации африканской чумы свиней и ее распространения" носит рекомендательный характер, не является обязательным к исполнению. Кроме того, проверка не была согласована с прокуратурой субъекта Российской Федерации.

Решением Кировского районного суда города Екатеринбурга от 27 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 06 декабря 2022 года, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 11 апреля 2023 года, Департамент, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, нарушение ими материального и процессуального права, просит об отмене принятых по делу судебных актов, принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях на кассационную жалобу Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора указывает о законности и обоснованности принятых по делу судебных актов, отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились, о причинах неявки суд не уведомили.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 указанного Кодекса.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений органа государственной власти, должностного лица, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Суд удовлетворяет такое заявление при наличии совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого решения закону или иному нормативному акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушения этим решением прав либо свобод заявителя (часть 2 статья 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено, что на основании приказа Уральского межрегионального управления Росприроднадзора N 532 от 19 апреля 2021 года в отношении Департамента проведена внеплановая выездная проверка на основании пункта 5 статьи 29.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации"; уведомление о проведении проверки направлено 21 апреля 2021 года и получено в этот же день.

По результатам проведенной проверки установлено невыполнение Департаментом требований, указанных в пунктах 1, 1-1 раздела 3 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2016 года N 2048-Р, в связи с недостижением показателя плотности популяции кабана в Свердловской области (в том числе Ирбитском, Каменском, Камышловском, Талицком, Богдановичском, Полевском, Талицком районах городских округов, Горноуральском поселке городского типа) в количестве не более 0, 25 особи на 1 000 га. Указанное нарушение зафиксировано в акте проверки N 359 от 11 июня 2021 года. В связи с чем в адрес Департамента по итогам проверки вынесено предписание N 359-1 от 11 июня 2021 года об устранении выявленных нарушений обязательных требований в срок до 15 апреля 2022 года.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что проверка проведена Управлением в отношении Департамента в рамках предоставленных полномочий в соответствии с установленным порядком при наличии к тому законных оснований, акт проведения проверки и предписание содержат указание на допущенное Департаментом нарушение, являются мотивированными, предписание понятно, исполнимо. Также суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал на пропуск административным истцом срока на обращение в суд и отсутствие оснований для его восстановления.

Судебная коллегия кассационного суда полагает, что судами первой и апелляционной инстанций все юридически значимые обстоятельства по делу определены верно, доводы участников процесса судами проверены с достаточной полнотой, выводы судов, изложенные в судебных актах, соответствуют собранным по делу доказательствам, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Оснований для отмены судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом исследования и оценки судов нижестоящих инстанций, и обосновано отклонены как несостоятельные, основанные на неверном толковании норм права.

В соответствии с пунктом 5 статьи 29.2 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего в период возникновения спорных правоотношений) (далее Федеральный закон N 184-ФЗ) внеплановые проверки могут проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

Настоящая внеплановая проверка была проведена в рамках исполнения пункта 3 раздела V протокола заседания в режиме видеоконференцсвязи Постоянно действующей противоэпизоотической комиссии Правительства Российской Федерации от 19 января 2021 года N 1.

Доводы жалобы со ссылкой на кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации N 45-КАД21-18-К7 от 29 сентября 2021 года о нарушении порядка проведения проверки, по тем основаниям, что действие Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на Департамент не распространяется, подлежат отклонению.

В соответствии с приказом Управления от 19 апреля 2021 года N 532 внеплановая проверка, по итогам которой выдано оспариваемое предписание, проведена, в том числе, на основании пункта 5 статьи 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ, а не на основании Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", как на то указывает заявитель в кассационной жалобе.

При этом указание в уведомлении о проведении проверки от 21 апреля 2021 года на Федеральный закон N 294-ФЗ являлось технической ошибкой, как правильно указано судами нижестоящих инстанций. Оснований для иной оценки указанного обстоятельства, вопреки доводам жалобы, не имеется.

Доводы жалобы о том, что распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. N 2048-Р "Об утверждении плана действий по предотвращению заноса на территорию Российской Федерации африканской чумы свиней и ее распространения" не может быть указан в качестве выявленных нарушений обязательных требований закона, поскольку не является нормативным правовым актом, носит рекомендательный характер, несостоятельны.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. N 2048-р утвержден план действий по предотвращению заноса на территорию Российской Федерации африканской чумы свиней и ее распространения на территории Российской Федерации.

Согласно пункту 1 раздела III органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Минприроды России, федеральным органам исполнительной власти (на подконтрольных территориях) в срок до 1 января 2021 года и далее - ежегодно рекомендовано обеспечить снижение численности и миграционной активности диких кабанов в текущий сезон охоты до показателя плотности популяции не более 0, 25 особи на 1000 га в пределах муниципального района на территориях субъектов Российской Федерации, перечисленных в данном пункте.

Пунктом 1(1) раздела III органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Минприроды России, федеральным органам исполнительной власти (на подконтрольных территориях) в срок до 1 апреля 2021 года и далее - ежегодно рекомендовано обеспечить снижение численности и миграционной активности диких кабанов в текущий сезон охоты до показателя плотности популяции не более 0, 25 особи на 1000 га в пределах муниципального района на территориях субъектов Российской Федерации, перечисленных в данном пункте.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2018 г. N 1159 "О Постоянно действующей противоэпизоотической комиссии Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 1159) постоянно действующая противоэпизоотическая комиссия Правительства Российской Федерации создана в целях координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленных на предупреждение распространения и ликвидацию особо опасных болезней животных на территории Российской Федерации.

Согласно пункту 3 раздела V протокола заседания Постоянно действующей противоэпизоотической комиссии Правительства Российской Федерации от 19 января 2021 года N 1 Росприроднадзору поручено в субъектах Российской Федерации провести в первом полугодии 2021 внеплановые проверки полноты и качества осуществления государственными органами субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, переданных полномочий в части ведения государственного мониторинга охотничьих ресурсов на предмет установления достижения плотности популяции дикого кабана, указанной в Рекомендациях высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) по определению и регулированию плотности кабана на тысячу гектар, а также о мерах по предотвращению африканской чумы свиней среди диких кабанов в субъектах Российской Федерации, утвержденных Министром природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2020 г. N 0005/12.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение.

По своей правовой природе распоряжение является ненормативным правовым актом и представляет собой акт руководителя или уполномоченного им лица, направленный на решение определенных организационных задач и содержащий обязательные для подчиненных распоряжения.

Постоянно действующая противоэпизоотическая комиссия Правительства Российской Федерации создана в целях координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленных на предупреждение распространения и ликвидацию особо опасных болезней животных на территории Российской Федерации, что отражено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2018 г. N 1159 "О постоянно действующей противоэпизоотической комиссии Правительства Российской Федерации".

Согласно пункту 11 Постановления N 1159 решения, принятые комиссией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в Комиссии.

Исходя из статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" распоряжения Правительства Российской Федерации являются актами Правительства Российской Федерации и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, план действий по предотвращению заноса на территорию Российской Федерации африканской чумы свиней и ее распространения на территории Российской Федерации, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2016 года N 2048-р, подлежал исполнению, в том числе органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, юридически значимым обстоятельством является не только установление нарушения закона, допущенное государственным органом, но и наличие последствий, которые свидетельствовали бы о нарушении прав административного истца. Требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов.

Обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки доводам жалобы, при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не установлено такой совокупности условий по настоящему делу.

Доводы жалобы о наличии уважительных причин для пропуска административным истцом срока обращения в суд с иском, предусмотренного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, аналогичны доводам, которые являлись предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций и обоснованно ими отклонены. Кроме того, выводы суда первой инстанции о пропуске административным истцом срока на обращение в суд не являлись единственным основанием для отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований, которые были рассмотрены по существу и правомерно оставлены без удовлетворения.

Несогласие подателя жалобы с судебной оценкой имеющихся доказательств, с выводами судов об обстоятельствах дела, не свидетельствует о несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела, существенном нарушении ими норм материального или процессуального права, которые привели к принятию неправильных судебных актов, основания для отмены или изменения которых в кассационном порядке в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в настоящем случае отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 27 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 06 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 24 мая 2023 года

Председательствующий

Судьи