Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 февраля 2022 г. по делу N 8а-783/2022[88а-2949/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Чирковой Т.Н, судей Тетюева С.В, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Быковой Тамары Анисимовны на решение Тобольского городского суда Тюменской области от 09 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 04 августа 2021 года, вынесенные по административному делу N 2-630/2021 по административному исковому заявлению Быковой Тамары Анисимовны к администрации города Тобольска о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Быкова Т.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации города Тобольска о признании незаконным уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке от 18 ноября 2020 года N 84, выданного департаментом градостроительства и землепользования администрации города Тобольска (далее - уведомление о несоответствии); возложении обязанности выдать уведомление о соответствии установленным параметрам и допустимости реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"

В обоснование административных исковых требований указано, что Быкова Т.А. является собственником земельного участка и жилого дома, расположенных по адресу: "данные изъяты", вид разрешенного использования земельного участка - под индивидуальный жилой дом. В целях улучшения жилищных условий административным истцом было подано уведомление о планируемой реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства - жилого дома, расположенного по вышеуказанному адресу. 18 ноября 2020 года Быковой Т.А. было получено уведомление о несоответствии параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, согласно которому в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Тобольска, утв. Решением Тобольской городской Думы от 25 декабря 2007 года N 235, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в общественно-деловой зоне (ОДЗ 212), в которой строительство объектов индивидуального жилищного строительства не предусмотрено. Быкова Т.А. обратилась в суд, считая указанное уведомление незаконным, поскольку согласно градостроительному плану спорный земельный участок расположен на территориальной зоне ОДЗ 212 - зоне многофункциональной жилой и общественно-деловой застройки в сочетании с малоэтажной жилой застройкой, противоречий между разрешенным использованием земли и предполагаемым правовым режимом использования истцом земельного участка не усматривается, каких-либо ограничений в период заключения договора купли-продажи земельного участка не имелось, в настоящий момент у истца как собственника земельного участка отсутствует возможность эффективно использовать жилой дом, возведенный более 70 лет назад.

Решением Тобольского городского суда Тюменской области от 09 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 04 августа 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований Быковой Т.А. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 27 декабря 2021 года, административный истец Быкова Т.А. просила указанные судебные акты отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований, указывая на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. По ее мнению, вывод суда о том, что оспариваемое уведомление не препятствует административному истцу в эксплуатации жилого дома, является ошибочным, поскольку в эксплуатацию жилого дома входит комплекс мер и работ по содержанию, облуживанию и ремонту. При подготовке изменений в Правила землепользования и застройки города Тобольска орган местного самоуправления не учел п. 3 ч. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), вследствие чего установление территориальной зоны ОДЗ 212 привело к нарушению прав и законных интересов административного истца, а также противоречит целям разработки Правил. При подготовке Правил не учтены сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, изменения внесены без учета фактического использования земельного участка, вследствие чего оспариваемый отказ в выдаче разрешения на реконструкцию нарушает права Быковой Т.А, связанные с использованием земельного участка по назначению. Реконструкция жилого дома является реализацией установленного для земельного участка разрешенного вида использования - под индивидуальное жилищное строительство, поэтому ее следует отнести к правомерному использованию земельного участка на основании ч. 8 ст. 36 ГрК РФ и абз. 4 п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В случае непроведения реконструкции жилой дом станет непригоден для проживания, вследствие чего Быкова Т.А. лишится своего единственного жилья.

Кроме того, в деле отсутствуют доказательства, подтверждающие, что использование земельного участка и жилого дома после реконструкции будет опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся сторон и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие основания по данному административному делу имеются.

В силу ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям обжалуемые судебные акты не соответствуют.

Круг лиц, участвующих в деле, определяется судом в стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству (п. 3 ч. 3 ст. 135 КАС РФ).

Согласно ст. 221 КАС РФ состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса.

В соответствии с ч. 1 ст. 43 КАС РФ в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

Из собранных по делу доказательств следует, что 15 ноября 2020 года Быкова Т.А. через многофункциональный центр обратилась в администрацию города Тобольска с уведомлением о планируемой реконструкции жилого дома, расположенного по адресу: "данные изъяты" (л.д. 98).

16 ноября 2020 года уведомление зарегистрировано в департаменте градостроительства и землепользования администрации города Тобольска (далее - департамент) (л.д. 93).

18 ноября 2020 года Быковой Т.А. направлено уведомление о несоответствии, подписанное и.о. директора департамента "данные изъяты". (л.д. 16).

Решением Тобольской городской Думы от 26 ноября 2019 года N 143 утверждено Положение о департаменте градостроительства и землепользования администрации города Тобольска, согласно которому департамент является отраслевым органом администрации города Тобольска и создан для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, регулирования земельных отношений и лесного хозяйства, а также реализации отдельных государственных полномочий на территории города Тобольска в пределах своей компетенции, установленной настоящим Положением и иными муниципальными правовыми актами. Департамент является юридическим лицом, созданным в форме муниципального казенного учреждения. Согласно п. 3.1.12 Положения департамент обеспечивает рассмотрение, подписывает и направляет от имени администрации города Тобольска уведомления в рамках полномочий органов местного самоуправления в области строительства и реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов в соответствии с ГрК РФ.

Вместе с тем судом первой инстанции положения ст. 43, 221 КАС РФ не учтены, к участию в деле в качестве административного соответчика департамент привлечен не был, в то время как оспариваемое Быковой Т.А. решение принято данным органом. Имея обязанность доказывать законность этого решения (ч. 11 ст. 226 КАС РФ), департамент был лишен возможности ее исполнить.

Также при оценке законности уведомления о несоответствии судами не было учтено следующее.

Уведомление о несоответствии направляется застройщику только в случаях, закрепленных в ч. 10 ст. 51.1 ГрК РФ, в том числе если:

1) указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

2) размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

На основании ч. 11 ст. 51.1 ГрК РФ в уведомлении о несоответствии должны содержаться все основания направления застройщику такого уведомления с указанием предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые установлены правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, которые установлены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, действуют на дату поступления уведомления о планируемом строительстве и которым не соответствуют параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, указанные в уведомлении о планируемом строительстве, а также в случае недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке - установленный вид разрешенного использования земельного участка, виды ограничений использования земельного участка, в связи с которыми не допускается строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

В ст. 38 ГрК РФ определены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, к которым относятся минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В уведомлении о планируемой реконструкции жилого дома Быкова Т.А. указала следующие сведения о планируемых параметрах объекта капитального строительства после реконструкции: количество наземных этажей - 2, высота - 7, площадь застройки - 120 кв.м, сведения об отступах от границ земельного участка - с севера, юга, запада по 3 м, со стороны ул. Доронина 0 м.

Вынося уведомление о несоответствии, департамент исходил из того, что параметры, указанные Быковой Т.А. в уведомлении, не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции, поскольку в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Тобольска, утв. Решением Тобольской городской Думы от 25 декабря 2007 года N 235, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" располагается в общественно-деловой зоне (ОДЗ 212), в которой строительство объектов индивидуального жилищного строительства не предусмотрено. Однако уполномоченный орган не указал, каким конкретно параметрам из перечисленных в ст. 38 ГрК РФ не соответствуют параметры, обозначенные в заявлении от 15 ноября 2020 года.

Как следует из содержания уведомления о несоответствии, департамент фактически исходил из недопустимости строительства жилого дома на земельном участке, принадлежащем истцу. Вместе с тем в заявлении от 15 ноября 2020 года речь шла о реконструкции (а не строительстве) жилого дома, который возведен более 60 лет назад, то есть задолго до принятия Правил землепользования и застройки города Тобольска. Дом введен в гражданский оборот в порядке, предусмотренном законом, и на момент подачи заявления уже был построен на земельном участке, который в настоящее время расположен в общественно-деловой зоне (ОДЗ 212).

В силу ч. 8, 9 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Аналогичные положения закреплены в п. 4 ст. 85 ЗК РФ.

И земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия).

Таким образом, реконструкция объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, вид разрешенного использования которого не соответствует градостроительному регламенту, законом не запрещена.

Делая вывод о том, что заявленная истцом реконструкция жилого дома не соответствует положениям ч. 9 ст. 36 ГрК РФ, суд первой инстанции не учел разъяснения, изложенные в п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", о том, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя таким образом основания принятого решения.

На обстоятельства, препятствующие реконструкции жилого дома, департамент в оспариваемом решении не ссылался.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказалось бы серьезно ущемленным. Формальный подход тем более не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (постановления от 12 июля 2007 года N 10-П, от 13 декабря 2016 года N 28-П, от 10 марта 2017 года N 6-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П).

Принадлежащий истцу на праве собственности жилой дом возведен в 1953 году на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", вид разрешенного использования которого в ЕГРН указан как "под индивидуальный жилой дом". Земельный участок был приобретен у администрации города Тобольска в период действия Правил землепользования и застройки города Тобольска - на основании договора купли-продажи от 24 октября 2008 года, в котором определено целевое использование земельного участка - под индивидуальный жилой дом.

28 июня 2018 года по заявлению Быковой Т.А. комитетом градостроительной политики администрации города Тобольска подготовлен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", в котором обозначена зона возможного строительства (реконструкции) зданий и указано на выполнение строительства (реконструкции) зданий в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Тобольска.

Признавая оспариваемое решение законным, суд первой инстанции в нарушение ст. 84 КАС РФ не дал надлежащей оценки вышеперечисленным обстоятельствам, ограничившись установлением только формальных условий применения правовых норм, что не соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ.

Допущенные судом первой инстанции нарушения норм процессуального права могли привести к принятию неправильного решения, однако они не были устранены судом апелляционной инстанции.

Поскольку такое рассмотрение дела задачам административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ) не соответствует, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей (п. 2 ч. 1 ст. 329 КАС РФ). При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тобольского городского суда Тюменской области от 09 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 04 августа 2021 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 09 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи