Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2023 г. по делу N 8а-12356/2023[88а-18747/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б,, Сергеева С.С, с участием прокурора Стрелковского С.Н.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу ООО "Лукойл-Ростовэнерго" на решение Ростовского областного суда от 5 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Лукойл-Ростовэнерго" об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

17 декабря 2018 года Региональной службой по тарифам Ростовской области (далее - РСТ, орган регулирования) принято постановление N "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2019-2023 годы" (далее - Постановление N).

Пунктом 1 Постановления N установлены тарифы на тепловую энергию согласно приложению N размер одноставочного тарифа на тепловую энергию на 2022 год составил 1134, 94 руб./Гкал для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения, для населения (с учетом НДС) - 1361, 93 руб./Гкал.

Постановлением РСТ от 26 октября 2021 года N "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" потребителям, другим теплоснабжающим организациям г. Ростова-на-Дону, на 2022 год" (далее - Постановление N) внесены изменения в Постановление N, приняты значения тарифов на тепловую энергию на 2022 год для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения - 1154, 22 руб./Гкал, для населения (с учетом НДС) - 1385, 06 руб./Гкал.

ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" обратилось в суд с административным иском о признании недействующим Постановления N и о возложении на орган регулирования обязанности принять новый нормативный правовой акт.

Также было заявлено требование об оспаривании постановления от 23 ноября 2021 года N "О корректировке долгосрочных тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростов-на-Дону, на 2022 год".

Впоследствии ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" в судебном заседании отказалось от требований административного иска в части признания недействующим указанного постановления от 23 ноября 2021 года N. Отказ принят судом, вынесено определение Ростовского областного суда от 5 сентября 2022 года о прекращении производства по делу в данной части.

Решением Ростовского областного суда от 5 сентября 2022 года в удовлетворении требований административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2022 года решение Ростовского областного суда от 5 сентября 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 29 марта 2023 года, ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций как незаконных, принятых с нарушением норм материального права. По мнению заявителя, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Определением судьи от 14 апреля 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, объяснение представителя ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" Андреевой С.М, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя РСТ Вербицкого Е.А, возражавшего против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Стрелковского С.Н, полагавшего оспариваемые судебные акты законными и обоснованными, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Руководствуясь требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ), Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 13 января 2012 года N 20, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции обоснованно пришли к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован, имеет признаки нормативного акта. По данным основаниям судебные акты не оспариваются.

Судами установлено и следует из материалов дела, что ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" осуществляет регулируемую деятельность по поставке тепловой энергии и теплоносителя потребителям и другим теплоснабжающим организациям на территории г. Ростова-на-Дону, владеет источниками генерации: "данные изъяты", районные котельные N и центральная котельная.

29 апреля 2021 года ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" обратилось в РСТ с заявлением об открытии дела о корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, теплоноситель поставляемый потребителям, другим теплоснабжающим организациям и тарифов на горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) на 2022 год, с приложением обосновывающих документов.

13 мая 2021 года РСТ открыло дело N о корректировке, о чем был извещен заявитель.

Уполномоченным сотрудником РСТ проведена экспертиза предложения ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" о корректировке долгосрочных тарифов на 2022 год, по итогам которой подготовлено экспертное заключение.

С учетом указанного заключения 26 октября 2021 года РСТ принято постановление N

При установлении тарифов регулирующим органом в отношенииООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" применен метод индексации.

В результате проведенной РСТ корректировки на 2022 год, который является четвертым годом долгосрочного периода регулирования, тариф на тепловую энергию утвержден в размере 1154, 22 руб./Гкал.

Вместе с тем ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" полагает, что размер тарифа на тепловую энергию на 2022 год исчислен неверно и должен составлять 1161, 79 руб./Гкал.

Указано, что необходимая валовая выручка незаконно исчислена РСТ в размере 3 500 661, 29 тыс.руб. вместо 3 523 636, 38 тыс.руб, при корректировке органом регулирования безосновательно исключены в качестве экономически необоснованного дохода 20 781, 03 тыс. руб.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции, соглашаясь с доводами органа регулирования, пришли к выводу о том, что экономия расходов является необоснованной выгодой, образовавшейся в результате снижения объемов тепловой энергии.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций. Оснований, по которым возможно не согласиться с выводами судов, не установлено.

В соответствии с пунктами 6, 5 части 1 статьи 3 Закона N 190-ФЗ регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется, в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала.

Согласно пунктам 2, 3 части 1 статьи 7 Закона N 190-ФЗ, регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с основными принципами: обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя; обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения.

Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания N 760-э) закреплены положения о том, что тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования (пункт 7); необходимая валовая выручка регулируемой организации должна возмещать ей экономически обоснованные расходы и обеспечивать экономически обоснованную прибыль по каждому регулируемому виду деятельности (пункт 11).

Согласно пункту 52 Основ ценообразования, утвержденных постановлением постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", орган регулирования ежегодно в течение долгосрочного периода регулирования осуществляет корректировку долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующий за текущим годом, в соответствии с Методическими указаниями с учетом отклонения значений параметров регулирования деятельности регулируемой организации за истекший период регулирования от значений таких параметров, учтенных при расчете долгосрочных тарифов, за исключением долгосрочных параметров регулирования.

В соответствии с пунктом 52 Методических указаний N 760-э размер корректировки необходимой валовой выручки, осуществляемой в целях учета отклонения фактических значений параметров расчета тарифов от значений, учтенных при установлении тарифов, рассчитывается по формуле 22 с учетом пунктов 29 - 31 Основ ценообразования с применением данных за последний расчетный период регулирования, по которому имеются фактические значения.

Как следует из заключения по делу N о корректировке долгосрочного тарифа на 2022 год на тепловую энергию, поставляемую ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" потребителям муниципального образования г. Ростова-на-Дону (РТЭЦ-2 + котельные), по результату проведения экспертизы экономического обоснования предложения по корректировке тарифа на тепловую энергию РСТ исчислена величина необходимой валовой выручки, принимаемой к расчету при установлении тарифов на 2022 год, в размере 3 500 661, 29 тыс.руб.

Судом первой инстанции установлено, что указанная величина исчислена в соответствии с пунктом 51 Методических указаний N 760-э по формуле 21, и включает в себя размер корректировки необходимой валовой выручки, рассчитываемый на основе данных о фактических значениях параметров расчета тарифов в 2020 году.

Соглашаясь с позицией органа регулирования, суд правомерно отклонил доводы представителя административного истца о том, что пунктом 52 Методических указаний N 760-э не предусмотрено механизма исключения экономически необоснованных доходов в базовом периоде.

Исключение из расчетов экономически необоснованных доходов прямо предусмотрено пунктом 9 Основ ценообразования и пунктом 13 Методических указаний N 760-э по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Использование иного подхода, на котором настаивает административный истец, создаст предпосылки к нарушению установленного пунктом 5 части 1 статьи 3 Закона N 190-ФЗ принципа соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.

Расчет произведен на основании анализа документов, представленных Обществом, оценки результатов его деятельности и выводов об отсутствии возможности сохранения предприятию суммы 20 781, 03 тыс.руб. в качестве экономии средств.

В соответствии с положениями пункта 73 Основ ценообразования величина расходов на приобретение энергетических ресурсов, определяется в соответствии с пунктом 61 Основ ценообразования и включается в необходимую валовую выручку в соответствии с особенностями, предусмотренными пунктами 34 - 38 и 66.

Пункт 66 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения предусматривает, что экономия расходов (в том числе связанная с сокращением потерь в тепловых сетях, сменой видов и (или) марки основного и (или) резервного топлива на источниках тепловой энергии, реализацией энергосервисного договора (контракта)) регулируемой организации имеет место, если фактический объем операционных расходов и (или) расходов на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя такой организации меньше величины, рассчитанной в соответствии с настоящим документом, и регулируемая организация исполняет обязательства, предусмотренные при установлении тарифов такой организации, в полном объеме. Величина расходов (в том числе в части потерь в тепловых сетях, затрат на топливо) регулируемой организации, устанавливаемая на оставшийся период действия долгосрочных тарифов, не может быть уменьшена органом регулирования в связи с экономией расходов.

Экономия расходов (в том числе связанная с сокращением потерь в тепловых сетях, сменой видов и (или) марки основного и (или) резервного топлива на источниках тепловой энергии, реализацией энергосервисного договора (контракта)), достигнутая регулируемой организацией в каждом году долгосрочного периода регулирования, учитывается в составе необходимой валовой выручки в течение 5 лет, если иной срок не предусмотрен пунктом 14 Основ ценообразования. В случае если часть указанного срока приходится на следующие долгосрочные периоды регулирования, экономия расходов (в том числе связанная с сокращением потерь в тепловых сетях, сменой видов и (или) марки основного и (или) резервного топлива на источниках тепловой энергии, реализацией энергосервисного договора (контракта)) учитывается в необходимой валовой выручке регулируемой организации, устанавливаемой на следующие долгосрочные периоды регулирования, в составе неподконтрольных расходов в порядке, определенном методическими указаниями.

Пункт 14 Основ ценообразования предусматривает, что в течение периода действия регулируемых цен (тарифов) дополнительные средства, полученные регулируемой организацией в результате снижения операционных расходов вследствие повышения эффективности деятельности этой организации при осуществлении ею регулируемого вида деятельности, остаются в ее распоряжении. Сокращение затрат регулируемой организации не является основанием для досрочного (до даты окончания срока действия цен (тарифов) на товары (услуги) указанной регулируемой организации) пересмотра цен (тарифов) на товары (услуги) этой регулируемой организации.

При осуществлении плана проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и в целях реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности период сохранения регулируемой организацией дополнительных средств, полученных ею вследствие снижения затрат, составляет 2 года после окончания срока окупаемости указанных мероприятий.

Согласно пункту 43 Методических указаний N 760-э экономия операционных расходов возникает в случае, если фактические операционные расходы составили меньшую величину, чем это было предусмотрено органом регулирования, при условии, что регулируемая организация исполняет обязательства, предусмотренные при установлении тарифов такой организации, в полном объеме.

Экономия операционных расходов, достигнутая регулируемой организацией в каждом году долгосрочного периода регулирования, учитывается в составе необходимой валовой выручки в течение 5 лет начиная с года возникновения экономии.

При осуществлении плана проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и в целях реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности период сохранения экономии составляет 2 года после окончания срока окупаемости указанных мероприятий.

В течение долгосрочного периода регулирования при достижении экономии операционных расходов необходимая валовая выручка на величину указанной экономии не пересматривается до окончания долгосрочного периода регулирования.

Системный анализ приведенных нормативных положений позволил суду сделать вывод о том, что законодатель, закрепляя гарантии в области ценообразования в теплоснабжении, в виде сохранения экономии, получаемой от сокращения издержек, обеспечил возможность сохранения указанной экономии в распоряжении регулируемой организации в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности.

Между тем фактическое несение расходов регулируемой организацией в меньшем размере, чем утверждены нормативными правовыми актами об установлении тарифов, подлежащих государственному регулированию, само по себе, в отсутствие доказательств проведения мероприятий по оптимизации расходов, а также доказательств реального и объективного повышения эффективности работы организации в указанный период, не может являться достаточным основанием для признания образовавшейся разницы между плановым и фактическим уровнем таких расходов экономией средств, которая должна быть оставлена в распоряжении регулируемой организации.

В качестве экономии может рассматриваться только та разница, которая образовалась без ущерба запланированным объемам мероприятий, расходы на реализацию которых были учтены организации в предыдущий долгосрочный период регулирования.

Экономия расходов организации, полученная в предыдущем отчетном регулируемом году, должна учитываться органом регулирования в случае наличия у организации программы энергосбережения и отчета о ее исполнении.

Программой энергосбережения и повышения энергетической эффективности ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" на 2020 - 2023 годы, экономия в 2019 - 2022 годах не была запланирована, в приложении N 2 к указанной программе "Целевые и прочие показатели программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности указаны" удельный расход топлива указан без снижения.

В отчете о фактическом исполнении программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" в г. Ростов-на-Дону за 2020 год экономия топливно-энергетических ресурсов также отсутствует. В пояснительной записке к отчету указано, что отсутствует утвержденная инвестиционная программа в целях выполнения мероприятий для реализации программы энергосбережения в 2020 году, фактические затрат осуществлены за счет собственных средств в условиях пересмотра паспорта программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Допрошенные судом первой инстанции свидетели поясняли, что Общество проводило в 2019 - 2020 годах мероприятия по энергосбережению за счет собственных средств, что исключает возможность учета затрат на подобные мероприятия в силу положений пункта 66 Основ ценообразования, поскольку учет экономии от потребления энергетических ресурсов осуществляется при условии реализации мероприятий источниками финансирования которых не являются регулируемые тарифы и бюджетные средства.

Как следует из пояснительной записки ООО "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго" по удельным расходам удельного топлива, все источники Общества осуществляют отпуск тепловой энергии в единый контур тепловой сети, фактическое потребление от каждого источника может изменяться в зависимости от подключенных к нему участков тепловой сети. В 2020 году при общем снижении отпуска тепловой энергии от принятых величин при установлении тарифа на 3%, отпуск тепловой энергии по РТЭЦ-2 снизился на 7, 7%, по котельным вырос на 4, 6%. Изменение отпуска тепловой энергии от источников влияет на их режим работы и соответственно на уровень удельного расхода условного топлива (том 2, л. д. 98).

О снижении удельного расхода по котельным в связи с изменением нагрузки на котельные станции поясняли и свидетели.

Учитывая изложенное, оценив представленные доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что снижение в 2020 году фактических расходов общества на приобретение топлива для котельных от учтенных при установлении долгосрочных тарифов не может быть расценено как экономия средств, поскольку организацией не утверждалась инвестиционная программа, расходы на ремонтные мероприятия в планируемом объеме не исполнялись, сведения об осуществлении мероприятий, связанных со сменой марки топлива, не представлялись; а снижение расхода топлива на котельных образовалось в результате сокращения объема его использования, что достоверно свидетельствует об отсутствии экономии, подлежащей учету.

Доводы кассационной жалобы не могут быть приняты судом в качестве оснований к отмене решения суда первой и определение суда апелляционной инстанций, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права, на иную оценку исследованных судом первой инстанции доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения суда первой инстанции или опровергали бы выводы судебного решения.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 5 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Лукойл-Ростовэнерго" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 16 июня 2023 года.