Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 августа 2022 г. по делу N 8а-22422/2022[88а-27653/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Шелудько В.В, Усенко Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Волгограда, поступившую в суд первой инстанции 23 июня 2022 года, на решение Краснооктябрьского районного суда города Волгограда от 29 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Краснооктябрьского района города Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Краснооктябрьского района города Волгограда, администрации города Волгограда о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представитель администрации города Волгограда - Ионовой Е.В, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Шаповаловой О.Ю, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Краснооктябрьского района города Волгограда обратился в суд с административным исковым заявлением (с уточнением от 06 августа 2021 года, 29 сентября 2021 года) в интересах неопределенного круга лиц к администрации Краснооктябрьского района города Волгограда, администрации города Волгограда о признании бездействия незаконными, возложении обязанности.

Решением Краснооктябрьского районного суда города Волгограда от 29 сентября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 января 2022 года отменено решение Краснооктябрьского районного суда города Волгограда от 29 сентября 2021 года.

По делу принято новое решение, которым административное исковое заявление прокурора Краснооктябрьского района города Волгограда удовлетворено частично.

Признано незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер по оборудованию мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с требованием законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и санитарного благополучия населения вблизи дома N 156 по ул. Менделеева на пересечениях ул. Менделеева с ул. Правды, Герцена, между проездом ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда контейнерными площадками, ограждениями вблизи мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов; между проездом по ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда крышками контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов.

Суд обязал администрацию города Волгограда в течение 6 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда принять меры на оборудование мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения вблизи дома N 156 по ул. Менделеева, на пересечениях ул. Менделеева с ул. Правды, Герцена, между проездом ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда контейнерными площадками, ограждениями вблизи мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов, между проездом по ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда крышками контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов.

В удовлетворении остальной части административного иска прокурору Краснооктябрьского района Волгограда отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель администрации города Волгограда - Ионова Е.В. просит отменить обжалуемые судебные акты и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований прокурора отказать.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, участвовала представитель администрации города Волгограда - Ионова Е.В, доводы кассационной жалобы поддержала, настаивала на отмене обжалуемых судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Шаповалова О.Ю. доводам кассационной жалобы возражала, просила апелляционное определение оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Краснооктябрьского района Волгограда проведена проверка, в ходе которой установлено, что постановлением администрации Волгограда от 17 ноября 2017 года N 176 утвержден реестр мест (площадок) накопления ТКО.

Согласно реестру места накопления ТКО размещены в следующих населенных пунктах: г. Волгоград, ул. Менделеева, вблизи дома N 156, (3 площадки) накопления ТКО.

По информации администрации Краснооктябрьского района Волгограда вывоз ТКО из контейнеров осуществляется силами ООО "Ситиматик-Волгоград" на основании договоров с жителями жилых домов, в пользовании которых находится контейнерная площадка. Вместе с тем, при систематических осмотрах МБУ "ЖКХ Краснооктябрьского района Волгограда" указанной контейнерной площадки выявлено, что захламлена прилегающая территория к площадке. Помимо этого установлено, что по состоянию на 01 июня 2021 года контейнеры установлены на открытом грунте без оборудованной контейнерной площадки; контейнеры не оборудованы крышками, территория вблизи контейнеров не огорожена, что указывает на нарушение требований Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156.

Аналогичные нарушения выявлены при обследовании контейнерных площадок, расположенных на пересечениях ул. Менделеева с ул. Правды, Герцена, между проездом ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная.

Указанные обстоятельства подтверждаются актами проверок от 01 июня 2021 года и от 15 сентября 2021 года, приложенными к ним фото-таблицами.

Прокуратурой района в адрес администрации района были направлены представления об устранении выявленных нарушений. Не устранение выявленных нарушений явилось поводом для обращения прокурора с вышеназванными требованиями.

В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области от 21 марта 2005 года N 1031-ОД "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" город-герой Волгоград наделен статусом городского округа. Этим же Законом определены административно-территориальные границы городского округа, согласно которым территория Краснооктябрьского района Волгограда находится в границах городского округа, и не является сельским поселением.

При изложенных обстоятельствах судом апелляционной инстанции верно было указано, что применение для разрешения спора положений Закона Волгоградской области от 28 ноября 2014 года N 156-ОД "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Волгоградской области" является не верным.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определены правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно части 4 статьи 8 указанного Закона к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относится создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Из приведенных правовых норм следует, что вопросы создания и содержания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов федеральным законодателем отнесены к компетенции органов местного самоуправления городского округа.

Статьей 13.4. Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации. Места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации, указанным в пункте 1 настоящей статьи, а также правилам благоустройства муниципальных образований. Органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Правила обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и правила ведения их реестра включают в себя порядок создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, требования к содержанию реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов. Реестр мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов должен включать в себя: данные о нахождении мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; данные о технических характеристиках мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; данные о собственниках мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; данные об источниках образования твердых коммунальных отходов, которые складируются в местах (на площадках) накопления твердых коммунальных отходов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 N 1039 утверждены "Правила обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра", в которых определен порядок создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, требования к содержанию указанного реестра.

Согласно пункту 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов создаются органами местного самоуправления, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах. Органы местного самоуправления создают места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями правил благоустройства такого муниципального образования, требованиями законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления твердых коммунальных отходов.

Из приведенных правовых норм следует, что вопросы создания и содержания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов федеральным законодателем отнесены к компетенции органов местного самоуправления городского округа.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3 утверждены санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий".

Согласно пункту 3 СанПиН 2.1.3684-21 на территориях городских и сельских поселений в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами должны быть обустроены контейнерные площадки для накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) или системы подземного накопления ТКО с автоматическими подъемниками для подъема контейнеров (далее - контейнерные площадки) и (или) специальные площадки для накопления крупногабаритных отходов (далее - специальные площадки). Контейнерные площадки, организуемые заинтересованными лицами (далее - заинтересованные лица), независимо от видов мусоросборников должны иметь подъездной путь, твердое (асфальтовое, бетонное) покрытие с уклоном для отведения талых и дождевых сточных вод, а также ограждение, обеспечивающее предупреждение распространения отходов за пределы контейнерной площадки.

Материалами дела подтверждается, что при обследовании земельных участков по указанных в исковом заявлении адресам, площадки под бункерами и контейнерами в соответствии с требованиями пункта 3 СанПиН 2.1.3684-21 не оборудованы, а именно: не имеют твердого водонепроницаемого покрытия, не ограничены бордюром, ограждением и зелеными насаждениями по периметру, бункеры не закрыты, вокруг них имеется мусор, территория находится в антисанитарном состоянии.

Согласно материалам дела, как указывает прокурор, в адрес администрации Краснооктябрьского района Волгограда направлялись представления, однако до настоящего времени никаких мер реагирования не принято.

При изложенных обстоятельствах поскольку на указанной прокурором территории Краснооктябрьского района Волгограда места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов не оборудованы в соответствии с требованиями вышеприведенного законодательства, суд апелляционной инстанции верно пришел к выводу об обоснованности инициирования прокурором настоящего административного иска, поскольку приведенные обстоятельства свидетельствуют о нарушении гарантированного статьи 42 Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Судом апелляционной инстанции так же верно было указано, что заявленное прокурором требование о выделении администрацией Волгограда бюджетных денежных средств администрации Краснооктябрьского района города Волгограда на оборудование мест (площадок) для твердых коммунальных отходов не соответствует предусмотренным законом способам защиты права, в связи с чем у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленного требования. В рассматриваемом случае заявленные прокурором требования к администрации Волгограда сформулированы таким образом, что их удовлетворение судом влечет вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления в сфере распределения бюджетных средств, в бюджетный процесс и определение расходных обязательств муниципального бюджета.

В соответствии со статьей 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статьями 12 и 132 Конституции Российской Федерации решение вопросов формирования, утверждения, исполнения бюджета муниципального образования осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Вмешательство в указанную деятельность исключается.

Согласно статьям 28, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципе самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Перераспределение бюджетных средств компетенцией суда не является.

Исходя из положений статей 10, 12 Конституции Российской Федерации и принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, суд не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления и разрешать в судебном порядке вопрос о понуждении данного органа к исполнению его полномочий в финансово-бюджетной сфере.

Судом апелляционной инстанции так же верно было указано, что возлагая на администрацию Волгограда обязанность выделения финансирования районной администрации, суд первой инстанции не привел ссылки на правовые нормы, регламентирующие данную обязанность административного ответчика, также как и не учел, что в силу положений статьи 227 КАС РФ на административного ответчика может быть возложена обязанность по устранению нарушения права лишь в случае признания оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными. В данном случае, прокурором не заявлялись требования об оспаривании бездействия администрации Волгограда в сфере бюджетно-финансовых взаимоотношений со своим структурным подразделением.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что не подлежит удовлетворению и требование прокурора о возложении на администрацию Краснооктябрьского района Волгограда обязанности в течение трех месяцев после выделения администрацией Волгограда денежных средств оборудовать места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с требованиями законодательства, поскольку исполнение такой обязанности находится под условием выделения администрацией Волгограда денежных средств. Вместе с тем, из смысла статьи 180 КАС РФ следует, что недопустимо принятие решения, исполнение которого становится в зависимость от наступления или не наступления определенных условий.

Согласно пунктам 17, 17.1, 17.2 статьи 39 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 года N 20/362 в области использования и охраны земли и других природных ресурсов, охраны окружающей среды администрация Волгограда обладает полномочиями по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; созданию и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.

В соответствии с Положением об администрации Краснооктябрьского района Волгограда, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 24 декабря 2010 года N 40/1252 администрация Краснооктябрьского района Волгограда является территориальным структурным подразделением (органом) администрации Волгограда, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции управления на территории Краснооктябрьского района Волгограда (далее - район). Деятельность администрации финансируется из бюджета Волгограда в соответствии с бюджетной сметой.

В сфере финансово-экономической деятельности администрация исполняет функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств Волгограда, предусмотренных на содержание Администрации и реализацию возложенных на нее функций.

Решением Волгоградской городской Думы от 17 июля 2019 года N 11/264 в пункт 2.3.28 Положения об администрации Краснооктябрьского района Волгограда внесены изменения, согласно которым, районная администрация наделена полномочиями по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории района; обеспечению создания и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; обеспечению согласования мест размещения контейнерных площадок, площадок временного накопления крупногабаритных отходов.

Как следует из материалов дела финансирование на реализацию данных полномочий администрацией Волгограда не осуществлялось.

При изложенных обстоятельствах, принимая во внимание, что администрация Краснооктябрьского района Волгограда являясь структурным подразделением администрации Волгограда финансируемым из бюджета Волгограда в соответствии с бюджетной сметой для реализации возложенных на нее функций, не получила финансирование на реализацию предоставленных полномочий в сфере обращения с ТКО, а также учитывая, что аналогичными полномочиями в силу приведенных положений Устава города-героя Волгограда, наделена администрация Волгограда, как орган местного самоуправления, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что обязанность по оборудованию мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения вблизи дома N 156 по ул. Менделеева, на пересечениях улицы Менделеева с ул. Правды, Герцена, между проездом ул. Студеная и домом N184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная г. Волгограда контейнерными площадками, ограждениями вблизи мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов, между проездом по ул. Студеная и домом N 184 по ул.Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда, крышками контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов должна быть возложена на администрацию Волгограда, которая в силу части 1 статьи 43 КАС РФ подлежала привлечению судом к участию в деле в качестве второго ответчика по вышеназванным требованиям прокурора.

Исходя из вышеизложенного суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска прокурора к администрации Волгограда о признании незаконным бездействия, выразившегося в не оборудовании мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов вблизи дома N 156 по ул. Менделеева на пересечениях улицы Менделеева с улицами Правды, Герцена, между проездом ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда контейнерными площадками, ограждениями вблизи мест (площадок) для накопления твердых коммунальных отходов; между проездом по ул. Студеная и домом N 184 по ул. Менделеева и N 28А по ул. Оборонная города Волгограда крышками контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов с возложением на администрацию Волгограда обязанности устранить допущенное нарушение в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

При рассмотрении административного иска судом апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемом судебном акте выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов суда они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебного акта не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 16 августа 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи В.В. Шелудько Н.В. Усенко