Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 г. по делу N 66а-456/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Шеповаловой О.А, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-872/2022 по апелляционной жалобе Авдейкиной Е.В, Глухаревой Н.Е, Нараткиной Е.И, Бабушкиной Е.А, Валека Е.А, Павловича Д.В. на решение Свердловского областного суда от 26 декабря 2022 года, которым отказано в удовлетворении их административного искового заявления о признании недействующим в части решения Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года" (в редакции приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 30 декабря 2021 N 746-П "О внесении изменений в Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденный Решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 N 60/1").

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения Нараткиной Е.И, представителя административных истцов Вагнера Э.П, поддержавших апелляционную жалобу, представителей Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области Мироновой Т.В, Екатеринбургской городской Думы Лингуряна С.В, администрации города Екатеринбурга Шевцовой О.С, общества с ограниченной ответственностью "Екатеринбургский транспортный терминал" Ульяновой Е.В, министерства природных ресурсов Свердловской области Бойко А.А, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

6 июля 2004 года Екатеринбургской городской Думой принято вышеназванное решение N 60/1, которым утвержден генеральный план муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (далее соответственно - решение от 6 июля 2004 года N 60/1; Генеральный план). В указанное решение вносились изменения решениями Екатеринбургской городской Думы от 22 февраля 2005 года N 71/3, от 26 октября 2010 года N 66/30 и от 24 ноября 2015 года N 52/42.

Приказом министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 30 декабря 2021 года N 746-П "О внесении изменений в Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденный Решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 N 60/1" (далее - приказ от 30 декабря 2021 года N 746-П) Генеральный план утвержден в новой редакции. Генеральный план содержит, помимо прочего, карту функциональных зон городского округа муниципального образования "город Екатеринбург"; в материалах по обоснованию Генерального плана - карту зон с особыми условиями использования территории городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", карту границ лесничеств городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Авдейкина Е.В, Глухарева Н.Е, Нараткина Е.И, Бабушкина Е.А, Валек Е.А, Павлович Д.В. обратились в суд с административным исковым заявлением, уточнив требования которого, просили признать не действующим Генеральный план (в редакции приказ от 30 декабря 2021 года N 746-П, действующей на момент разрешения административного спора) в части: установления на карте функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в границах кадастрового квартала 66:41:0708018 функциональных зон (производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур (400); зона транспортной инфраструктуры (405); зона смешанной и общественно-деловой застройки (200)); неотображения на карте с особыми условиями использования территории городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в границах кадастрового квартала 66:41:0708018 всех зон с особыми условиями использования территорий; неотображения на карте границ лесничеств городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в пределах кадастрового квартала 66:41:0708018 границ Березовского лесничества Свердловской области.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками земельных участков и жилых домов (помещений), расположенных в непосредственной близости к кадастровому кварталу 66:41:0708018. Установление в Генеральном плане оспариваемых положений позволило реализовать на территории этого квартала строительство транспортно-логистического центра "Уральский", чем нарушено право административных истцов на благоприятную среду обитания.

Решением Свердловского областного суда от 26 декабря 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят отменить указанное решение и принять новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, Екатеринбургской городской Думой, администрацией города Екатеринбурга, обществом с ограниченной ответственностью "Екатеринбургский транспортный терминал", министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка проведения публичных слушаний и опубликования нормативного правового акта, основаны на правильном применении норм материального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются участниками дела.

Cуд первой инстанции также пришел к выводам о том, что при подготовке проекта Генерального плана не было допущено нарушения процедуры его согласования, установленной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции считает возможным согласиться с учетом следующего.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 указанного кодекса.

Частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 (далее - Порядок).

Как указано в пункте 1.4 Порядка (здесь и далее в редакции по состоянию на период согласования проекта Генерального плана), орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - ФГИС ТП) и направляет в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП в электронной форме и (или) посредством почтового отправления и размещает уведомление в ФГИС ТП в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.

Орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа (пункт 2.1 Порядка).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 2.7 Порядка отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов, а Минэкономразвития России согласно пункту 2.9 Порядка осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 Порядка.

Как установлено судом и следует из материалов дела, проект Генерального плана был направлен в Минэкономразвития России рассмотрен отраслевыми федеральными органами, в том числе Рослесхозом России, который 25 октября 2021 года высказал замечания относительно представленного проекта; 18 ноября 2021 Минэкономразвития России было проведено согласительное совещание по проектам документов территориального планирования, в том числе Генерального плана, в котором участвовал представитель Рослесхоза России; по итогам совещания признано считать замечания Рослесхоза России урегулированными; положительное сводное заключение на проект Генерального плана Минэкономразвития России от 8 декабря 2021 года поступило в адрес администрации города Екатеринбурга 23 декабря 2021 года.

При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции отсутствовали достаточные основания для вывода о несоблюдении процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы содержание ответов Рослесхоза в адрес административных истцов Авдейкиной Е.В. и Нараткиной Е.И. от 27 сентября 2022 года не опровергает установленных судом обстоятельств согласования проекта Генерального плана.

Ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие в рамках подготовки проекта Генерального плана согласительных процедур, предусмотренных частью 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на правильность вывода суда не влияет, поскольку отсутствовали основания для их проведения, предусмотренные частью 9 этой статьи.

Поскольку в настоящем случае проект генерального плана городского округа не предусматривает образование населенного пункта из лесного поселка или военного городка ссылка в апелляционной жалобе на соответствующие положения части 4.1 статьи 25, части 26 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации не может быть принята во внимание.

Учитывая то обстоятельство, что Генеральный план официально опубликован в установленном законом порядке, не обновление его статуса в Федеральной информационной системе территориального планирования со статуса "проект" на статус "утвержденный" не может свидетельствовать о нарушении процедуры его введения в действие.

Следует также учитывать, что нарушение процедуры принятия генеральных планов в части включения земельных участков в границы населенных пунктов может влечь последствия в виде признания недействующими соответствующих документов территориального планирования в такой части на основании административных исков надлежащих административных истцов.

Пунктом 5.20 (3) Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" предусмотрено, что Рослесхоз осуществляет от имени Российской Федерации защиту, в том числе в судебном порядке, имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений.

Таким образом, в силу специальной компетенции данного федерального органа исполнительной власти именно данный орган имеет право заявлять требования о признании недействующими документов территориального планирования по мотиву включения в состав населенных пунктов лесных участков без надлежащего согласования.

Иным органам исполнительной власти, а также гражданам такое право не предоставлено.

В рамках настоящего дела административные истцы, ссылаясь на вышеуказанные нарушения, требований об оспаривании границ населенного пункта не заявляют, на нарушение своих прав их установлением не ссылаются, в связи с чем данные доводы не могли являться достаточным основанием для удовлетворения заявленных требований.

Суд первой инстанции в решении также справедливо указал, что Генеральным планом в редакции приказа от 30 декабря 2021 года N 746-П границы городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" - не были изменены по сравнению с ранее действовавшей редакцией. В свою очередь, решение Екатеринбургской городской Думы от 26 октября 2010 года N 66/30, которым была установлена (в графическом и текстовом изложении) граница города Екатеринбурга, являлось предметом судебной проверки. Решением Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 12 мая 2012 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам от 2 августа 2012 года, отказано в удовлетворении искового заявления межрайонного природоохранного прокурора, ссылавшегося на нарушение процедуры принятия этого акта, в связи с включением в границы населенного пункта лесных участков в отсутствие согласования компетентного органа.

При таком положении, у суда первой инстанции имелись основания для применения к спорным правоотношениям положений части 12 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу в части установления функциональных зон кадастрового квартала 66:41:0708018, суд первой инстанции установил, что приказом от 30 декабря 2021 года N 746-П изменено функциональное зонирование.

На карте функциональных зон Генерального плана (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 52/42) в границах территории названного кадастрового квартала были установлены следующие функциональные зоны: резервные территории для размещения многоэтажной застройки; общественная и жилая застройка производственных территорий с повышенными архитектурно-художественными требованиями; резервные территории для размещения малоэтажной застройки; малоэтажная застройка; промышленные предприятия, производственные базы, склады, предприятия коммунального обслуживания, объекты сельскохозяйственного назначения, военные объекты, режимные территории; озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки.

В редакции приказа от 30 декабря 2021 года N 746-П Генеральным планом в отношении исследуемой территории установлены следующие функциональные зоны: зона смешанной и общественно-деловой застройки (200); производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур (400); зона транспортной инфраструктуры (405); зона рекреационного назначения (600).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Таким образом, изменение оспариваемой редакцией Генерального плана функциональных зон в границах кадастрового квартала 66:41:0708018 само по себе не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

В обоснование установления вышепоименованных функциональных зон сторона административного ответчика указала на необходимость приведения их наименований и параметров в соответствие с Требованиями к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 09 января 2018 года N 10, необходимость установления "широкого" функционального зонирования в целях дальнейшего определения направления развития рассматриваемой территории (как с сохранением возможности осуществления жилищного строительства, так и с реализацией возможности развития этой территории в качестве общественно-делового центра), обновление содержащейся в Генеральном плане информации о функциональном зонировании исходя из нереализованных и планируемых к реализации проектов по развитию городского округа. Аналогичное обоснование следует и из положений пункта 2.1 раздела 2 Положения о территориальном планировании Генерального плана.

При таком положении определение функциональных зон не является произвольным, прав административных истцов, которые не являются собственниками каких-либо земельных участков в границах кадастрового квартала 66:41:0708018, не нарушает. Позиция административных истцов о необходимости, по их мнению, иного функционального зонирования и несогласие со строительством на земельных участках, принадлежащих обществу с ограниченной ответственностью "Екатеринбургский транспортный терминал", транспортно-логистического центра "Уральский", достаточным основанием для признания недействующим нормативного правового акта в этой части являться не могут.

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Материалы по обоснованию Генерального плана включают карту зон с особыми условиями использования территории городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", на которой в графическом виде отражены границы, в том числе водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Калиновки, второй и третий пояса зоны санитарной охраны водозаборных скважин Западно-Калиновского участка Березовского месторождения подземных вод - источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения п.Калиновский на территории муниципального образования город Екатеринбург, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в этой части не могут быть приняты во внимание.

Проверяя доводы апелляционной жалобы о необходимости отражения на карте зон с особыми условиями использования территории Калиновского болота и каналов в границах кадастрового квартала 66:41:0708018, судебная коллегия учитывает, что согласно пункту 3 Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года N 17, установление соответствующих границ осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей и Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами.

Таким образом, генеральным планом не устанавливаются водоохранные зоны, а на картографическом материале отображаются границы таких зон, определенных в соответствии с требованиями водного законодательства.

Материалами дела, в том числе ответом Нижне-Обского бассейнового управления от 29 мая 2023 года N 06-197/04/23, не подтверждается установление компетентными органами водоохранных зон Калиновского болота и каналов в границах кадастрового квартала 66:41:0708018.

С учетом данных обстоятельств, вывод суда первой инстанции об отсутствии противоречия карты зон с особыми условиями использования территории городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следует признать правильным.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания недействующим Генерального плана в части отсутствия отображения в границах исследуемого кадастрового квартала Березовского лесничества материалам административного дела не противоречат.

Проектирование лесничеств, установление их границ и количества относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений (часть 3 статьи 23, пункт 10 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 5.5 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, данный орган государственной власти принимает решения о создании, об упразднении лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, расположенных на землях, указанных в пунктах 1 и 4 (в отношении особо охраняемых природных территорий федерального значения) части 2 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации, а также решения об установлении и изменении их границ.

Приказом Рослесхоза от 10 сентября 2020 года N 845 "О создании лесничества на землях населенных пунктов города Березовский муниципального образования Березовский городской округ Свердловской области, занятых городскими лесами, и установлении его границ" установлены границы Березовского лесничества на землях населенных пунктов города Березовский муниципального образования Березовский городской округ Свердловской области, занятых городскими лесами.

Границы Березовского лесничества применительно к территории города Екатеринбурга, в том числе кадастрового квартала 66:41:0708018, установлены не были. Согласно ответу Рослесхоза на запрос апелляционного суда от 14 июня 2023 года N ВС-02-28/13763 информацией о наличии лесных участков в границах этого квартала данный орган, компетентный в установлении границ лесничеств, не располагает.

Поскольку в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт границы лесничеств подлежат отображению (пункт 8.1 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а не установлению, отсутствие соответствующего отображения на карте границ лесничеств не может быть признана противоречащей действующему законодательству.

Иных заслуживающих внимания доводов, опровергающих правильность обжалуемого судебного постановления, в апелляционной жалобе не приведено. Они сводятся к переоценке выводов, приведенных в судебном решении, и не являются основанием для отмены законного и обоснованного судебного акта.

Таким образом, следует признать, что решение суда первой инстанции основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Учитывая изложенное, оснований для отмены или изменения обжалуемого решения не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 26 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Авдейкиной Е.В, Глухаревой Н.Е, Нараткиной Е.И, Бабушкиной Е.А, Валека Е.А, Павловича Д.В. - без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через Свердловский областной суд.

Председательствующий

Судьи