Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Вдовиченко С.В, судей Головкиной Л.А, Пластинина И.В, с участием прокурора Курышкиной О.А, при секретаре судебного заседания - помощнике судьи Агафоновой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-4/2023 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ЭкоИнтегратор" на решение Архангельского областного суда от 17 февраля 2023 года, принятое по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭкоИнтегратор" о признании нормативных правовых актов не действующими в части.
Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, объяснения представителей: административного истца общества с ограниченной ответственностью "ЭкоИнтегратор" - Беляевой А.Б, Неуступова К.М, заключение прокурора Курышкиной О.А, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
постановлением агентства по тарифам и ценам Архангельской области (далее - Агентство, административный ответчик, тарифный орган) от 20 декабря 2021 года N81-п/56 установлены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, оказываемую обществом с ограниченной ответственностью "ЭкоИнтегратор" (далее - ООО "ЭкоИнтегратор", Общество, региональный оператор) на территории Архангельской области на период с 01 января 2022 года по 31 декабря 2024 года, согласно приложению (далее - постановление от 20 декабря 2021 года N81-п/56).
Согласно разделу 3 "Прочие потребители" приложения установлены тарифы на 2022 год: 01.01 - 30.06 - 662, 93 руб, 01.07 - 31.12 - 791, 38 руб.; на 2023 год: 01.01 - 30.06 - 791, 38 руб, 01.07 - 31.12 - 850, 13 руб.; на 2024 год: 01.01 - 30.06 - 806, 72 руб, 01.07 - 31.12 - 806, 72 руб.
Постановлениями Агентства от 24 декабря 2021 года N85-п/8, от 03 февраля 2022 года N8-п/13, от 28 марта 2022 года N22-п/3 в постановление от 20 декабря 2021 года N81-п/56 внесены изменения, которыми увеличены единые тарифы, установленные, в том числе для категории потребителей "Прочие потребители".
Постановлением Агентства от 24 декабря 2021 года N85-п/8 в постановление от 20 декабря 2021 года N81-п/56 внесены изменения, согласно разделу 3 "Прочие потребители" приложения установлены тарифы на 2022 год: 01.01 - 30.06 - 653, 49 руб, 01.07 - 31.12 - 800, 82 руб.; на 2023 год: 01.01 - 30.06 - 800, 82 руб, 01.07 - 31.12 - 840, 69 руб.; на 2024 год: 01.01 - 30.06 - 806, 72 руб, 01.07 - 31.12 - 806, 72 руб. (далее - постановление от 24 декабря 2021 года N85-п/8).
Постановлением Агентства от 28 ноября 2022 года N94-п/28 в постановление от 20 декабря 2021 года N81-п/56 внесены изменения, согласно разделу 3 "Прочие потребители" приложения установлены тарифы на 2022 год: 01.01 - 30.06 - 653, 49 руб, 01.07 - 31.12 - 800, 82 руб.; на 2023 год: 01.01 - 31.12 - 871, 03 руб.; на 2024 год: 01.01 - 30.06 - 806, 72 руб, 01.07 - 31.12 - 806, 72 руб. (далее - постановление от 28 ноября 2022 года N94-п/28).
Постановление от 20 декабря 2021 года N81-п/56, опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24 декабря 2021 года, постановление от 24 декабря 2021 года N85-п/8 - 29 декабря 2021 года, постановление от 28 ноября 2022 года N94-п/28 - 30 ноября 2022 года.
ООО "ЭкоИнтегратор" обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать недействующими с даты принятия постановление Агентства от 20 декабря 2021 года N81-п/56 в части раздела 3 "Прочие потребители" приложения к постановлению, и постановление от 24 декабря 2021 года N85-п/8.
ООО "ЭкоИнтегратор" в уточненных требованиях просило признать недействующим с даты принятия постановление Агентства от 20 декабря 2021 года N81-п/56 в части раздела 3 "Прочие потребители" приложения к постановлению Агентства с изменениями, внесенными постановлением Агентства от 24 декабря 2021 года N85-п/8 и постановлением Агентства от 28 ноября 2022 года N94-п/28.
В обоснование требований указано, что ООО "ЭкоИнтегратор", как региональному оператору при установлении оспариваемого тарифа, Агентством проведена корректировка вместимости автотранспортных средств с нарушением ограничений допустимой массы транспортного средства, установленной приложением N2 к Правилам перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2020 года N2200. Исключение Агентством производственных и административных расходов из расчета расходов на транспортирование твердыми коммунальными отходами (далее также - ТКО) по лотам N1, N3 и N8 из необходимой валовой выручки (далее - НВВ) в полном объеме не соответствует положениям пунктов "ж" и "з" пункта 90(1) Основ ценообразования, согласно которым указанные плановые расходы являются неотъемлемыми в процессе транспортирования ТКО, без несения которых невозможна надлежащая организация транспортирования ТКО. Агентство по основанию отсутствия в материалах тарифного дела информации о заключенном с кредитной организацией договора признало экономически необоснованными в полном объеме и исключило из расчета НВВ на 2022 год расходы, связанные с предоставлением безотзывной банковской гарантии, чем нарушило пункты 14, 90 Основ ценообразования, в соответствии с которыми данные расходы являются неотъемлемой частью НВВ регионального оператора. Уменьшение расходов регионального оператора на транспортирование ТКО по лотам N1, N3 и N8 и исключение в полном объеме расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии, повлекло уменьшение заявленной региональным оператором суммы расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления ТКО.
Уменьшение НВВ Общества привело к установлению предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО, которые не способны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности. Уменьшение предельного единого тарифа, действовавшего в период с 01.07.2021 по 31.12.2021, требует перерасчета тарифов, установленных для категории "Прочие потребители" на период с 01.01.2022 по 31.12.2024.
Согласно дополнительным пояснениям административным истцом доводы о неверном определении Агентством вместимости мусоровозов в рамках расчета расходов на транспортирование ТКО по лотам NN1, 3, 8 исключены.
Решением Архангельского областного суда от 17 февраля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В апелляционной жалобе ООО "ЭкоИнтегратор" просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение, которым удовлетворить административные исковые требования. Административный истец не согласен с выводами суда первой инстанции об обоснованном исключении из НВВ тарифным органом расходов на транспортирование ТКО по лотам NN1, 3, 8 в части прочих производственных и административных расходов, предусмотренных пунктами "ж" и "з" пункта 90(1) Основ ценообразования, и исключения в полном размере расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии.
Относительно апелляционной жалобы Агентством, прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.
Представители административного истца в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержали, настаивали на заявленных административных требованиях.
Административный ответчик, явка которого в судебное заседание была признана обязательной, в судебное заседание не явился, причины невозможности явки в суд не сообщил.
Прокурором в судебном заседании дано заключении об отмене решения суда первой инстанции, удовлетворении заявленных административным истцом требований.
Учитывая положения статей 150, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб размещена на сайте Второго апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия рассмотрела дело при имеющейся явке.
Исследовав доказательства по делу, изучив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, выслушав объяснения участников судебного разбирательства, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отмене решение суда первой инстанции с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований на основании статьи 310 КАС РФ, ввиду неправильного определения судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и неправильного применения норм материального права.
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Федеральным законом N89-ФЗ от 24 июня 1998 года "Об отходах производства и потребления", Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации N484 от 30 мая 2016 года "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее - Правила регулирования тарифов), а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Приказом ФАС России N1638/16 от 21 ноября 2016 года (далее - Методические указания).
Предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ).
Агентство по тарифам и ценам Архангельской области согласно положению, утвержденному постановлением правительства Архангельской области от 18 декабря 2009 года N214-пп, является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере государственного регулирования тарифов (цен) и осуществляет полномочия по утверждению предельных тарифов в сфере обращения с ТКО (пункты 1, 9 подпункт 50 Положения).
Судом установлено, оспариваемые приказы приняты уполномоченным органом в установленной форме, надлежащим образом опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.
29 октября 2019 года по результатам конкурсного отбора регионального оператора по обращению с ТКО между Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области и ООО "ЭкоИнтегратор" заключено соглашение об организации деятельности регионального оператора по обращению с ТКО на территории Архангельской области на период с 2020-2029 годы (далее - Соглашение).
Дело об установлении тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на территории Архангельской области открыто распоряжением агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 28 сентября 2021 года N42-п/о на основании поданного ООО "ЭкоИнтегратор" 31 августа 2021 года предложения.
Агентством проведена экспертиза заявки и дополнительно представленных материалов, составлено экспертное заключение от 20 декабря 2021 года на предложение ООО "ЭкоИнтегратор" об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора на период с 01 января 2022 года по 31 декабря 2024 года, принято оспариваемое постановление от 20 декабря 2021 года N81-п/56.
Отказывая в удовлетворении административных требований, суд первой инстанции исходил из того, что произведенные Агентством расчеты единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с ТКО являются обоснованными, сделаны на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование, оспариваемые в части постановления по своему содержанию соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
С такими выводами суда первой инстанции согласиться нельзя в силу следующего.
Главой XI Основ ценообразования, главой VI Методических указаний предусмотрены особенности формирования единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Абзацем 1 пункта 90 Основ ценообразования (в редакции на дату вынесения постановления от 20 декабря 2021 года N81-п/56) предусмотрено, НВВ регионального оператора определяется в соответствии с Методическими указаниями как сумма НВВ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО, включая обработку ТКО, в том числе собственная НВВ регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов, а также расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления ТКО и их содержание, включая расходы на лизинговые платежи в отношении контейнеров и бункеров, уборку мест погрузки ТКО и расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение исполнения обязательств по соглашению об организации деятельности по обращению с ТКО, заключенному органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и региональным оператором.
Экономически обоснованный размер расходов на транспортирование ТКО, учитываемый в НВВ регионального оператора, определяется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями, пунктами 12, 14 и 90(1) - 90(3) Основ ценообразования (абзац 8 пункта 90 Основ ценообразования).
Пунктом 91 Методических указаний предусмотрено, что если иное не предусмотрено соглашением об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, индексация собственных расходов регионального оператора производится по следующим формулам:, где
- собственные расходы регионального оператора в году (i + 1), руб.;, - расходы регионального оператора на транспортирование твердых коммунальных отходов соответственно в годах (i + 1), i, руб, ИПЦi+1 - индекс потребительских цен, установленный в прогнозе социально-экономического развития на год (i+1).
Исходя из анализа законодательства и приведенных формул следует, что расходы регионального оператора на транспортирование ТКО, при корректировке тарифа в последующих годах определяются черед индексацию установленных расходов в первый год долгосрочного периода.
Пунктом 90 (1) Основ ценообразования предусмотрено, что расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов, в том числе цена предмета аукциона, проводимого в соответствии с Правилами проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, утвержденными постановлением Правительства РФ от 03 ноября 2016 года N1133 "Об утверждении Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора" (далее - Правила проведения торгов), определяются с учетом расстояния транспортирования твердых коммунальных отходов в соответствии с территориальной схемой, утвержденной в установленном порядке, и планируемого количества транспортируемых твердых коммунальных отходов как сумма планируемых на очередной период регулирования, в соответствии с перечнем, приведенном в пункте 90(1).
В указанный перечень, согласно подпунктам "ж" и "з" пункта 90(1), входят суммы на прочие производственные расходы, размер которых не может превышать 5 процентов суммы расходов, указанных в подпунктах "а" - "е" пункта 90(1) и административные расходы (за исключением предусмотренных подпунктом "а" настоящего пункта расходов на оплату труда и отчисления на социальные нужды административно-управленческого персонала и расходов, предусмотренных подпунктом "и" настоящего пункта), размер которых не может превышать 10 процентов суммы расходов, указанных в подпунктах "а" - "ж" пункта 90(1).
В соответствии с пунктом 88 Методических указаний расходы на транспортирование ТКО формируются исходя из расходов на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с осуществлением деятельности по сбору и транспортированию ТКО в соответствии с договорами, заключаемыми региональным оператором с операторами, осуществляющими транспортирование ТКО, и (или) собственных расходов регионального оператора на транспортирование ТКО, осуществляемых региональным оператором, с учетом положений пунктов 12, 14 Основ ценообразования.
Пунктом 90(2) Основ ценообразования предусмотрено, в случае если в целях обеспечения транспортирования ТКО региональный оператор привлекает операторов по обращению с ТКО, осуществляющих деятельность по транспортированию ТКО, учет расходов на транспортирование ТКО производится в соответствии с заключенными договорами на оказание услуг по транспортированию ТКО, с учетом положений пунктов 12, 14 и 90(1) настоящего документа.
Согласно пункту 90(3), в случае если аукцион, в том числе аукцион, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, проводимый региональным оператором в соответствии с Правилами проведения торгов, признан несостоявшимся по основаниям, указанным в части 4 статьи 71 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", и региональный оператор принимает решение в соответствии с пунктом 13 Правил проведения торгов самостоятельно (без привлечения операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих деятельность по транспортированию ТКО) обеспечить транспортирование твердых коммунальных отходов, экономически обоснованный размер расходов на транспортирование указанных твердых коммунальных отходов, учитываемый в необходимой валовой выручке регионального оператора, определяется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями, пунктами 12, 14 и 90(1) в размере, не превышающем цену предмета несостоявшегося аукциона (пункты 90(1), 90(2), 90(3) введены постановлением Правительства РФ от 18 марта 2021 года N414).
Подпунктом "б" пункта 12 Основ ценообразования определено, что при установлении тарифов из НВВ исключаются расходы, связанные с приобретением регулируемой организацией товаров (работ, услуг), используемых при осуществлении регулируемых видов деятельности, по завышенным ценам и в завышенных объемах, выявленные при осуществлении государственного контроля (надзора) и (или) анализа уровня расходов (затрат) в отношении других регулируемых организаций, осуществляющих аналогичные виды деятельности в сопоставимых условиях.
Согласно пункту 14 Основ ценообразования при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, определенные с учетом следующих данных (в приоритетном порядке):
а) цены (тарифы) на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), установленные органом регулирования тарифов, - в случае, если цены (тарифы) на такие товары (работы, услуги) подлежат государственному регулированию;
б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;
в) прогнозные показатели, определенные в базовом варианте одобренных Правительством РФ сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, или (при наличии) следующие прогнозные показатели, определенные в базовом варианте уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году); темпы роста цен на природный газ и другие виды топлива; темпы роста цен на электрическую энергию; темпы роста цен на капитальное строительство; темпы роста заработной платы;
г) сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях;
д) цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;
е) данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования.
В соответствии с пунктом 1 Правил проведения торгов, порядок проведения торгов и цена договоров, заключаемых между региональным оператором и операторами по транспортированию ТКО подлежат анализу со стороны органов регулирования на предмет экономической обоснованности фактически сложившихся затрат.
Из экспертного заключения Агентства от 20 декабря 2021 года следует, что при установлении тарифа на период с 01 января 2022 года по 31 декабря 2024 года постановлением Агентства N81-п/56 от 20 декабря 2021 года, тарифным органом на 2022 год приняты объемные показатели транспортирования и цена транспортирования ТКО, соответствующая результатами проведенных региональным оператором торгов по лотам NN2, 4, 5, 6, 7.
По лотам NN1, 3, 8 расходы на транспортирование ТКО определены экспертным расчетным путем в связи с тем, что аукцион по лоту N8 признан несостоявшимся (по причине отсутствия заявок), по лотам NN1 и 3 документы не представлены.
В отсутствие необходимых документов и сведений по лотам NN1, 3, 8 тарифный орган правомерно признал заявленные расходы Общества на транспортирование ТКО по лотам NN1, 3, 8 документально не подтвержденными и экономически необоснованными, в связи с чем обоснованно определилплановый размер этих расходов расчетным способом, что административным истцом не оспаривалось.
Между тем при осуществлении расчета НВВ регулируемой организации тарифный орган учитывая плановые расходы на транспортирование ТКО по лотам NN1, 3, 8 произведенные расчетным способом, расчет расходов на прочие производственные расходы и административные расходы, предусмотренные подпунктом "ж" и "з" пункта 90(1) Основ ценообразования не произвел.
Доводы тарифного органа о том, что они не могли учесть расходы Общества, предусмотренные подпунктами "ж" и "з" пункта 90(1) Основ ценообразования, поскольку это не предусмотрено законодательством, а также, поскольку эти расходы не заявлялись регулируемой организацией, подлежат отклонению.
Как следует из тарифного заключения и не опровергнуто тарифным органом, при расчете НВВ, принимая заявленные Обществом плановые расходы на транспортирование ТКО по лотам NN2, 4, 5, 6, 7, тарифный орган принял и учел заявленные плановые расходы на прочие производственные расходы в размере 5% и административные расходы в размере 10%.
Поскольку расчет расходов на транспортирование ТКО по лотам NN2, 4, 5, 6, 7, в том числе и плановые расходы на прочие производственные расходы и административные расходы (по подпунктам "ж" и "з" пункта 90(1) Основ ценообразования), приняты от Общества, то при расчете расходов на транспортирование по лотам NN1, 3, 8 расчетным способом, на тарифном органе лежала обязанность произвести оценку и расчет расходов по пункту 90(1) Основ ценообразования, в том числе с учетом подпункта "ж" и "з" пункта 90(1) Основ ценообразования.
Однако, такую оценку и анализ спорных расходов тарифное заключение, протокол тарифного органа, материалы административного дела, не содержат.
В нарушении требований пункта 9 статьи 213 КАС РФ, доказательства об ином суду, в том числе суду апелляционной инстанции административным ответчиком не представлено.
Разный подход к расчету расходов на транспортирование ТКО нарушает общий принцип экономического регулирования в области обращения с отходами, предусмотренный статьей 21 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" - это экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами.
Исходя из указанного принципа, а также практики оценки обосновывающих материалов, подход тарифного органа должен быть предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для установления экономически обоснованного тарифа.
Остальные расходы на транспортирование по лотам NN1, 3, 8, произведенные тарифным органом административным истцом не оспаривались.
Нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о правомерном исключении Агентством из НВВ организации расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии.
В соответствии с абзацем 6 пункта 90 Основ ценообразования расходы, связанные с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение исполнения обязательств по соглашению, указанному в абзаце первом настоящего пункта, определяются в размере, не превышающем 2% НВВ регионального оператора на очередной период регулирования.
Согласно Соглашению об организации деятельности регионального оператора по обращению с ТКО на территории Архангельской области от 29 октября 2019 года, заключенного между Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области и ООО "ЭкоИнтегратор" размер обе
