Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июня 2023 г. по делу N 66а-556/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Вдовиченко С.В, Головкиной Л.А, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-39/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании не действующим в части Положения о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, утверждённого постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. N 49-па, по апелляционной жалобе Правительства Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 1 марта 2023 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя административного ответчика Правительства Архангельской области Усовой Т.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административного истца заместителя прокурора Архангельской области Капсамун И.С, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. N 49-па утверждено Положение о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения (далее - Положение), которое официально опубликовано 19 декабря 2006 г. в газете "Волна", N 49.

Из пункта 1 названного постановления усматривается, что Беломорский государственный природный биологический заказник регионального значения (далее также - заказник) образован на основании постановления администрации Архангельской области от 2 марта 1998 г. N 60.

Согласно пункту 1 Положения указанный заказник образован с целью сохранения и восстановления редких животных, а также ценных в хозяйственном отношении видов водоплавающей дичи и других многочисленных видов охотничьих животных в местах концентрации на путях пролёта, обитания и размножения в бассейне реки Северной Двины.

Пунктом 3 Положения определены местоположение заказника, его общая площадь и границы.

В последующем в Положение неоднократно вносились изменения.

В частности, постановлением Правительства Архангельской области от 26 мая 2015 г. 197-пп "О внесении изменений в постановление администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 года N 49-па" в пункт 3 Положения внесены изменения, согласно которым общая площадь заказника составляет 35, 4 тыс. га. Этим же постановлением установлены новые границы заказника.

Постановлением Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. N 778-п "О внесении изменений в постановление администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 года N 49-па" (далее также - постановление Правительства Архангельской области N 778-п) пункт 3 Положения изложен в новой редакции, согласно которой площадь заказника уменьшена до 32, 428 тыс. га, установлены новые границы заказника.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просил признать недействующим пункт 3 Положения в редакции упомянутого постановления Правительства Архангельской области N 778-п требованиям пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", вопреки требованиям которых проект названного постановления не был согласован с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Решением Архангельского областного суда от 1 марта 2023 г. административные исковые требования удовлетворены, оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Правительство Архангельской области, полностью поддерживая позицию, приведённую в суде первой инстанции, просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно подпункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения подпунктом 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей при принятии постановления Правительства Архангельской области N 778-п) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Аналогичная норма содержится и в статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регламентированы Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ).

Данным федеральным законом установлено, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В пункте 2 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ предусмотрено, что с учётом особенностей режима особо охраняемых территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

Соответственно, каждая из особо охраняемых территорий имеет собственный режим особой охраны.

В соответствии с пунктами 5 и 6 статьи 2, пунктами 1, 3, подпунктом "б" пункта 4 статьи 22, пунктом 2 статьи 23 Федерального закона N 33-ФЗ государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса, которые могут иметь различный профиль, в том числе быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Архангельской области отношения в сфере создания, организации, охраны, использования, преобразования и ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения урегулированы законом Архангельской области от 24 февраля 2015 г. N 242-14-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Архангельской области" (далее - Закон N 242-14-ОЗ, здесь и далее по тексту в редакции, действовавшей при внесении изменений в пункт 3 Положения постановлением Правительства Архангельской области N 778-п, то есть в реакции закона Архангельской области от 29 сентября 2020 г. N 296-19-ОЗ "О внесении изменений в отдельные областные законы и признании утратившими силу отдельных областных законов и положений областных законов в связи с созданием муниципальных округов Архангельской области").

Исходя из содержания подпункта 3 пункта 2 статьи 12 и пункта 1 статьи 15 названного областного закона, решения о создании, об изменении режима особой охраны, изменении границ, о преобразовании и ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального значения принимаются Правительством Архангельской области и оформляются его постановлениями.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции правильно установил, что оспариваемое правовое регулирование принято в пределах полномочий Правительства Архангельской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его официального опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из вывода о том, что изменения, внесённые в пункт 3 Положения постановлением Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. N 778-п, приняты с нарушением порядка, установленного пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Исходя из положений подпункта 3 пункта 2 статьи 12 и пункта 6 статьи 14 Закона N 242-14-ОЗ, решения о создании особо охраняемой территории регионального значения, об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения подлежит согласованию Правительством Архангельской области с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 406-ФЗ) установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Федеральный закон N 406-ФЗ вступил в силу 30 декабря 2013 г.

Как уже указано, Беломорский государственный природный биологический заказник регионального значения создан на основании постановления администрации Архангельской области от 2 марта 1998 г. N 60.

На дату вступления в силу Федерального закона N 406-ФЗ Положение предусматривало, что площадь заказника составляет 65 345, 4 га, и исходя из этой площади были установлены его границы.

Постановлением Правительства Архангельской области от 26 мая 2015 г. N 197-пп "О внесении изменений в постановление администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 года N 49-па" площадь заказника уменьшена до 35, 4 га, соответственно, утверждены и новые границы заказника. Проект данного постановления согласован письмом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 апреля 2015 г. N 05-12-29/8827.

Поскольку вследствие принятия постановления Правительства Архангельской области N 778-п площадь заказника уменьшена до 32, 428 га с установлением новых его границ, часть территории заказника лишилась особой охраны, а потому и режим её особой охраны изменился, в связи с чем, Правительству Архангельской области надлежало согласовать такие изменения в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Однако в нарушение предписаний федерального законодательства проект постановления N 778-п, которым внесены изменения в пункт 3 Положения, Правительством Архангельской области с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации согласован не был.

Указанные обстоятельства административным ответчиком не оспариваются и подтверждаются материалами дела (т.1 л.д. 23-24, т.5 л.д. 4-5).

Таким образом, установив, что оспариваемые положения вступили в противоречие с законодательством, большую юридическую силу, суд обоснованно признал их недействующими.

Вопреки доводам апелляционной жалобы о том, что оспариваемые положения приняты в соответствии с Законом N 242-14-ОЗ, выводы суда не опровергают по изложенным основаниям.

Доводы жалобы о том, что согласно письму Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 мая 2019 г. N 03-15-29/12387 согласование проекта постановления правительства Архангельской области, предусматривающего изменение границ, а также исключение ряда территорий из границ заказника, не представляется возможным, не могут повлечь отмену судебного акта, так как данная правовая позиция не основана на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Ссылки в апелляционной жалобе на судебную практику подлежат отклонению судебной коллегией, поскольку судебные акты, принятые по иным делам при иных фактических обстоятельствах, не относящихся к рассматриваемому спору, преюдициального значения для суда не имеют.

По сути, доводы жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, судом правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Вместе с тем, определяя момент, с которого оспариваемое правовое регулирование подлежит признанию недействующим, суд исходил из вывода о том, что на основании оспариваемых положений были реализованы права граждан и организаций, в связи с чем, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оно подлежит признанию недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

Однако, в данном случае суду следовало руководствоваться разъяснениями, содержащимися в пункте 40 названного постановления, согласно которым следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Учитывая, что при внесении изменений в пункт 3 Положения Правительством Архангельской области был нарушен порядок, установленный подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, резолютивная часть решения суда подлежит уточнению, а оспариваемые положения надлежит признать недействующими со дня принятия.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Архангельского областного суда от 1 марта 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Архангельской области - без удовлетворения.

Резолютивную часть решения уточнить, изложив её абзац второй в следующей редакции:

"Признать недействующим пункт 3 Положения о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, утверждённого постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. N 49-па (в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. N 778-пп "О внесении изменений в отдельные положения о государственных природных биологических заказниках регионального значения") со дня принятия последнего".

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Архангельский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи