Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 09 июня 2023 г. по делу N 8а-17096/2023[88а-19079/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Русинвест" на решение Брянского областного суда от 6 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Русинвест" о признании недействующим в части решения Брянского городского Совета народных депутатов от 27 апреля 2016 года N 405 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска".

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Жаднова С.В, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 апреля 2016 года N 405 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Брянска (далее - Схема размещения НТО). Указанное решение опубликовано 29 апреля 2016 года в муниципальной газете "Брянск", N 17.

Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Брянска установлен период функционирования нестационарных торговых объектов для оказания услуг торговли, общественного питания, бытовых и прочих услуг населению: для киосков, павильонов, торговых автоматов (вендинговых автоматов) - 5 лет со дня выдачи паспорта временного объекта; для специализированных автоприцепов - 12 месяцев со дня выдачи паспорта временного объекта; для лотков, палаток и иных нестационарных торговых объектов - 6 месяцев (с 1 апреля по 1 октября).

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 25 июля 2018 года N 1003 Схема размещения НТО дополнена абзацем следующего содержания: "Для лотков, палаток и иных нестационарных торговых объектов по реализации печатной продукции - 12 месяцев" (пункт 1.11).

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 28 сентября 2018 года N 1043 в Схему размещения НТО в части установления периода функционирования нестационарных торговых объектов внесены изменения: после раздела "Лотки" по Фокинскому району исключен текст "для оказания услуг торговли, общественного питания, бытовых и прочих услуг населению" (пункт 1.15).

Общество с ограниченной ответственностью "Русинвест" (далее - ООО "Русинвест", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просило признать недействующим с 29 апреля 2016 года решение Брянского городского Совета народных депутатов от 27 апреля 2016 года N 405 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска" в той мере, в какой оно предусматривает право лица на размещение нестационарных торговых объектов в части киосков и павильонов в отсутствие периода их функционирования бессрочно.

В обоснование административного иска указано, что является владельцем паспортов временных объектов нестационарной торговли по адресам: место в схеме N, павильон "адрес" (торговый ряд N); место в схеме N, киоск в составе ост. комплекса, "адрес", около "адрес", ост. " "адрес""; место в схеме N, киоск, "адрес", о/ "адрес"; место в схеме N, "адрес", около "адрес", ост. " "адрес"", остановочный комплекс, киоск; место в схеме N, "адрес", около "адрес", киоск; место в схеме N, "адрес", ост. "Мечта", нечетная сторона, остановочный комплекс, павильон; место в схеме N, "адрес", около "адрес", павильон; место в схеме N, "адрес", около "адрес", павильон; место в схеме N, "адрес", около "адрес", павильон; место в схеме N, "адрес", остановочный комплекс " "адрес"", павильон; место в схеме N, "адрес", остановочный комплекс "ДК железнодорожников", киоск; место в схеме N, "адрес", между домами 22 и 24, киоск; место в схеме N, "адрес", о/ "адрес", павильон; место в схеме N, "адрес", около "адрес", павильон.

Полагает, что оспариваемое решение противоречит статье 10 Гражданского кодекса Российской Федерации и федеральному законодательству в сфере торговой деятельности, а именно: статье 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"; распоряжению Правительства Российской Федерации от 30 января 2021 года N 208-р "О рекомендациях органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по вопросу о новых возможностях для розничного сбыта товаров"; распоряжению Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2021 года N 2424-р "Об утверждении Национального плана (дорожной карты) развития конкуренции в Российской Федерации на 2021-2025 годы"; приказу Управления потребительского рынка и услуг, контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции Брянской области от 15 марта 2021 года N 80 "О мерах по реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 января 2021 года N 208-р".

Кроме того, оспариваемым решением в отношении нестационарных торговых объектов ООО "Русинвест" бессрочный период функционирования не установлен, в связи с чем, по мнению административного истца, необходимо продлевать срок действия паспорта временного объекта, в то время как на необходимость бессрочной установки НТО указывается в письмах Минпромторга России от 27 января 2014 года N ЕВ-820/08 "О нестационарной торговле", от 23 марта 2015 года N ЕВ-5999/08 "О направлении Методических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации".

Решением Брянского областного суда от 6 июля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 ноября 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 5 мая 2023 года, ООО "Русинвест" просит отменить судебные постановления как принятые при неправильном применении норм материального и процессуального права. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, указывает, что оспариваемое решение в той мере, в какой оно предусматривает право лица на размещение нестационарных торговых объектов в части киосков и павильонов в отсутствие периода их функционирования бессрочно, противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права Общества.

Представители ООО "Русинвест" и Брянского городского Совета народных депутатов не допущены к участию в рассмотрении кассационной жалобы в связи с непредставлением суду документов, подтверждающих полномочия на участие в деле.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно положениям части 7, пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суды, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие требованиям, предъявляемым к форме, порядку принятия, правил введения в действие и опубликования правового акта, пришли к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным лицом в надлежащей форме и опубликован в установленном законом порядке.

Разрешая дело по существу и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с выводами которого согласится суд апелляционной инстанции, исходил из того, что нормами федерального или регионального законодательства не предусмотрено предписаний, обязывающих устанавливать бессрочный период функционирования нестационарных торговых объектов; несоответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не установлено.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (часть 2 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ).

Положениями статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2).

Пунктом 3 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772, определено, что включение объектов в схему размещения осуществляется в следующих целях: а) достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; б) размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; в) формирование торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; г) повышение доступности товаров для населения.

Таким образом, федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также на землях, государственная собственность на которые не разграничена, равно как не содержит запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора по результатам проведения конкурентных процедур.

Как следует из части 3 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденным приказом управления потребительского рынка и услуг, контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции Брянской области от 24 ноября 2016 года N 589 (далее - Порядок), схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается, изменяется и дополняется для систематизации размещения нестационарных торговых объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и необходимости создания комфортной среды для граждан и хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность. Схема размещения нестационарных торговых объектов формируется, изменяется и дополняется в целях: достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; развития субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере торговли и производства, недопущения сокращения торговых объектов приоритетных (социально значимых) специализаций; создания условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения и обеспечения доступности товаров для населения; размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого и среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; расширения каналов сбыта продукции российских производителей; формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов, форм и способов торговли (пункт 1.2 Порядка).

В схему размещения нестационарных торговых объектов включаются: павильоны; киоски; торговые автоматы и иные временные торговые объекты; нестационарные передвижные торговые объекты (мобильные объекты) - лотки, автомагазины, автофургоны, автолавки, автоцистерны, тележки (пункт 2.4); схемой размещения нестационарных торговых объектов устанавливаются: место нахождения нестационарного торгового объекта (адресные ориентиры); ассортимент предлагаемых к продаже товаров хозяйствующий субъект определяет самостоятельно в соответствии со специализацией нестационарного торгового объекта; вид торгового объекта, используемого для осуществления торговой деятельности; период функционирования нестационарного торгового объекта (пункт 2.5 Порядка).

Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска (далее - Положение), утвержденное решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2012 года N 803, регулирует отношения, связанные с размещением нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Брянска.

Пунктом 1.4 Положения определено, что размещение нестационарных торговых объектов на территории города Брянска осуществляется по итогам проведения торгов в форме открытого аукциона либо в случаях, установленных настоящим Положением, без проведения аукциона.

По итогам аукциона либо без проведения аукциона в случаях, установленных настоящим Положением, лицо получает право на размещение нестационарного торгового объекта на территории г. Брянска; на основании выписки из протокола заседания комиссии по проведению аукциона лицу, получившему право на размещение нестационарного торгового объекта, выдается паспорт временного объекта, который является основанием для размещения нестационарного торгового объекта на территории г. Брянска.

Согласно пунктам 3.1, 3.4 названного лицу, получившему право на размещение нестационарного торгового объекта, на основании соответствующей выписки из протокола заседания комиссии по проведению аукциона управлением по строительству и развитию территории г. Брянска оформляется и выдается паспорт временного объекта, в котором указывается дата выдачи, срок его действия в соответствии с пунктом 3.8 настоящего Положения, владелец нестационарного торгового объекта - победитель аукциона (лицо, получившее право на размещение нестационарного торгового объекта), а также иные сведения, определяемые Брянской городской администрацией при утверждении формы паспорта.

Период функционирования нестационарных торговых объектов составляет: для киосков, павильонов, торговых автоматов (вендинговых автоматов) - 5 лет со дня выдачи паспорта временного объекта; для специализированных автоприцепов - 12 месяцев со дня выдачи паспорта временного объекта; для лотков, палаток и иных нестационарных торговых объектов - 6 месяцев (с 1 апреля по 1 октября); для лотков, палаток и иных нестационарных торговых объектов по реализации печатной продукции - 12 месяцев (пункт 3.8 Положения).

Действие паспорта временного объекта прекращается, в том числе, в случае истечения срока действия паспорта временного объекта (пункту 5.2 Положения).

После истечения срока действия паспорта временного объекта либо досрочного прекращения действия паспорта временного объекта нестационарный торговый объект в 10-дневный срок подлежит демонтажу (сносу) за счет средств владельца нестационарного торгового объекта без ущерба для эстетического состояния земельного участка, за исключением случая, если владелец нестационарного торгового объекта стал победителем нового аукциона на соответствующее место, предусмотренное Схемой, или получил право на размещение нестационарного торгового объекта на соответствующем месте без проведения аукциона в случаях, предусмотренных пунктом 1.4 настоящего Положения (пункт 5.4 Положения).

В срок не позднее чем за 1 месяц до дня истечения срока действия паспорта временного объекта, а в случае досрочного прекращения действия паспорта временного объекта не позднее 15 календарных дней со дня прекращения действия паспорта временного объекта Брянская городская администрация в установленном порядке объявляет новый аукцион на право размещения нестационарного торгового объекта в соответствующем месте, предусмотренном Схемой (пункта 5.6 Положения).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт предусматривает предоставление прав на размещение НТО хозяйствующим субъектам на равных условиях, без возможности установления каких-либо преимуществ для отдельных предпринимателей, что согласуется с нормами, имеющими большую юридическую силу о заключении договоров пользования государственным или муниципальным имуществом после прохождения конкурентных процедур.

Из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Брянска включает: вид нестационарного торгового объекта (киоск, павильон, лоток, торговый автомат и т.д.); сведения о местонахождении нестационарного торгового объекта (адресные ориентиры); информацию о специализации нестационарного торгового объекта; сведения об использовании нестационарного торгового объекта субъектом малого или среднего предпринимательства, и период функционирования нестационарных торговых объектов: для киосков, павильонов, торговых автоматов (вендинговых автоматов) - 5 лет со дня выдачи паспорта временного объекта; для специализированных автоприцепов - 12 месяцев со дня выдачи паспорта временного объекта; для лотков, палаток и иных нестационарных торговых объектов - 6 месяцев (с 1 апреля по 1 октября); для лотков, палаток и иных нестационарных торговых объектов по реализации печатной продукции - 12 месяцев.

С учетом изложенного суды пришли к правильным выводам о том, что установление в Схеме размещения НТО периода функционирования нестационарных торговых объектов не противоречит федеральному законодательству в сфере торговой деятельности и соответствует Порядку разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденному приказом управления потребительского рынка и услуг, контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции Брянской области от 24 ноября 2016 года N589, а также Положению о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, утвержденному решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2012 года N 803.

Выводы судов соответствуют установленным обстоятельствам, сделаны при правильном применении норм материального права.

Вопреки доводам кассационной жалобы иное толкование приведенных законоположений не свидетельствует о нарушении судами норм материального права и не влечет отмену обжалуемых судебных актов.

Изложенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом проверки судов, получили судебную оценку в обжалуемых судебных актах, оснований для несогласия с которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Брянского областного суда от 6 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Русинвест" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 19 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи