Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 апреля 2023 г. по делу N 8а-4603/2023[88а-6579/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Печенкиной Н.А, судей Тетюева С.В, Кокоевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Сургута на решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 07 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 17 января 2023 года по административному делу N2а-214/2022 по административному иску Буркова Станислава Викторовича к администрации г. Сургута, исполняющему обязанности главы администрации г. Сургута Жердеву А.А. о признании незаконным решения, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Печенкиной Н.А, возражения по доводам кассационной жалобы представителя административного истца - Максимову Е.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Бурков С.В. является собственником земельного участка площадью 1436 кв.м. с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося по адресу: "данные изъяты", категория земель - "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "деловое управление", право собственности на указанный земельный участок зарегистрировано 30 октября 2018 года.

28 августа 2020 года администрация города Сургута во исполнение апелляционного определения судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по делу N 2а-741/2020 года повторно рассмотрела заявление Буркова С.В. от 11 марта 2019 года и документы, представленные для получения разрешения на строительство объекта "Административное здание по адресу: "данные изъяты"".

Решением, оформленным письмом от 28 августа 2020 года N 01-ОГ-1981/20-0-1, отказано Буркову С.В. в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и с указанием на то, что согласно проекта планировки Ядра центра города Сургута, утвержденного постановлением администрации города от 27 февраля 2013 года N 1244, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" сформирован под подземную парковку с благоустройством, проектная документация объекта "Административное здание по адресу: "данные изъяты"" не соответствует действующим проекту планировки и проекту межевания; указанный земельный участок расположен в границах красных линий улично-дорожной сети города.

Бурков С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным указанного решения от 28 августа 2020 года об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Требования мотивировал тем, что на земельный участок выдан градостроительный план от 07 сентября 2018 года, на основании которого он выполнил проект строительства административного здания; в проект планировки внесены сведения о принадлежащем ему земельном участке в составе другого участка, однако указанный земельный участок не зарезервирован и не изъят для муниципальных нужд; он (административный истец) неоднократно обращался в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, административным ответчиком были приняты решения об отказе в выдаче разрешения на строительство от 21 ноября 2018 года, 27 декабря 2018 года, 19 марта 2019 года, решением суда был признан незаконным отказ администрации от 19 марта 2019 года в выдаче ему разрешения на строительство, возложена обязанность повторно рассмотреть его заявление; отказ в реализации права на строительство на данном участке вышеуказанного объекта, который (планируемый к строительству объект) не противоречит генеральному плану застройки и разрешенному использованию земельного участка, нарушает его права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему земельным участком.

Решением Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 07 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 17 января 2023 года, административный иск Буркова С.В. удовлетворен частично, признан незаконным отказ администрации г. Сургут в выдаче разрешения на строительство от 28 августа 2020 года, на администрацию города Сургута возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Буркова С.В. о выдаче разрешения на строительство на земельном участке, находящемся по адресу: XMAО "данные изъяты" с кадастровым номером "данные изъяты".

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (поступила в суд первой инстанции 17 февраля 2023 года) административный ответчик выражает несогласие с решением суда первой инстанции и апелляционным определением, ссылаясь на то, что судами неправильно применены нормы материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований истца. Не соглашаясь с вынесенными судебными актами, податель кассационный жалобы указал на то, что проектная документация "Административное здание по адресу: "данные изъяты"" не соответствует проекту планировки и проекту межевания территории Ядра центра города Сургута, утвержденного постановлением администрации города от 27 февраля 2013 года N 1244, в котором для земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" установлен вид разрешенного использования "Парковки с благоустройством", административному истцу надлежало внести изменения в проект планировки и межевания в порядке, установленном статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, таких действий административным истцом не предпринималось, принятые по данному вопросу решения администрацией города Сургута в установленном порядке не обжаловались; административным истцом пропущен срок предъявления административного иска в суд.

Иные лица, участвующие в деле, в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Признавая незаконным решение административного ответчика, суд первой инстанции исходил из того, что вступившим в законную силу решением Сургутского городского суда от 07 июня 2021 года по делу N 2а-4338/2021 признано недействующим со дня принятия постановление администрации города Сургута N 4496 в части включения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в зону "Красных линий", в связи с чем, указание административного ответчика в оспариваемом решении на то, что участок расположен в границах красных линий улично-дорожной сети города, законным признано быть не может; решение административного ответчика в остальной части (формирование под подземную парковку с благоустройством) не содержит обоснование того, как данное обстоятельство препятствует строительству объекта "административное здание".

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводами суда первой инстанции и оставляя без изменения решения суда первой инстанции, указал на то, что основание, по которому административным ответчиком было отказано административному истцу в выдаче разрешения на строительство, в перечень оснований, приведенный в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не включено.

Вывод судов о незаконности отказа административного ответчика в выдаче административному истцу разрешения на строительство на основании того, что указанный земельный участок расположен в границах красных линий улично-дорожной сети города, сомнений в его обоснованности не вызывает, данный вывод постановлен при правильном применении норм права и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Не соглашаясь с вынесенными судебными актами, податель кассационный жалобы указал на то, что проектная документация " "данные изъяты"" не соответствует проекту планировки и проекту межевания территории Ядра центра города Сургута, утвержденного постановлением администрации города от 27 февраля 2013 года N 1244, в котором для земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" установлен вид разрешенного использования "Парковки с благоустройством", административному истцу надлежало внести изменения в проект планировки и межевания в порядке, установленном статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, таких действий административным истцом не предпринималось, принятые по данному вопросу решения администрацией города Сургута в установленном порядке не обжаловались.

Указанные доводы основанием для отмены судебных актов не являются.

К обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дел в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия).

В силу ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемого решения возложена орган, его принявший.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 07 июня 2012 года N 14-П, от 14 января 2016 года N 1-П, от 26 февраля 2018 года N 10-П, от 14 июня 2018 года N 23-П, от 12 мая 2021 года N 17-П указывал, что недопустим формальный подход органа или лица, наделенных публичными полномочиями, к принятию, совершению (допущению) соответствующих решений, действий (бездействия), не учитывающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. При реализации публичных полномочий наделенный ими орган или лицо обязаны осуществлять полную и всестороннюю оценку фактических обстоятельств, действовать добросовестно, поддерживать доверие граждан и их объединений к закону и действиям государства.

В пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (ч. 1, 3 ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

Как следует из части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты; во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство указаны в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительном плане земельного участка содержится, в том числе информация о границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка, о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства и об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка.

Как следует из материалов дела, вышеуказанный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 21 декабря 2003 года.

Постановлением администрации города Сургута от 27 февраля 2013 N 1244 утвержден "Проект планировки и проект межевания территории Ядра центра города Сургута", в соответствии с графической частью которого в приложении N 1, в зоне нахождения земельного участка административного истца предполагается размещение подземной автостоянки (обозначение пунктом 5.2) (том N 1 л.д.189). При рассмотрении дела по административному иску Буркова С.В. об оспаривании вышеуказанного постановления администрации города Сургута от 27 февраля 2013 года N 1244, установлено, что согласно Правил землепользования и застройки на территории города Сургута, утвержденных решением Сургутской городской Думы от 28 июня 2005 года N 475-III ГД (в редакции, действующей на момент принятия постановления), земельный участок административного истца был расположен в территориальной зоне "ОД.1" - "зона административного центра", к вспомогательным видам разрешенного использования которого относились "объекты благоустройства и места парковки легковых автомобилей".

07 сентября 2018 года в отношении указанного земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории города Сургута, утвержденных решением Сургутской городской Думы от 28 июня 2005 года N 475-III ГД (в редакции, действующей на момент выдачи градостроительного плана) выдан градостроительный план (том N 1 л.д.52-58), согласно которому земельный участок расположен в территориальной зоне "ОД.1" (зона размещения объектов административно-делового назначения), основные виды разрешенного использования земельного участка - "общественное управление, деловое управление, банковская и страховая деятельность, гостиничное обслуживание, коммунальное обслуживание", условно разрешенные виды использования земельного участка - "Социальное обслуживание. Культурное развитие. Развлечения. Бытовое обслуживание. Амбулаторное ветеринарное обслуживание. Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы). Магазины. Общественное питание. Спорт", вспомогательные виды разрешенного использования - "Коммунальное обслуживание. Обеспечение внутреннего правопорядка. Бытовое обслуживание. Ветеринарное обслуживание. Земельные участки (территории) общего пользования".

03 октября 2018 года Департаментом архитектуры и градостроительства администрации города Сургута согласован эскизный проект "Административное здание по адресу: "данные изъяты"". Согласно сведениям ЕГРН по состоянию на 11 декабря 2018 года (том N 2 л.д.117) и в настоящее время, вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" - "деловое управление".

В административном иске административный истец указал на то, что указанный земельный участок не зарезервирован и не изъят для муниципальных нужд. До настоящего времени, как пояснила представитель административного истца в суде кассационной инстанции, земельный участок административного истца не изъят.

Сведений о том, что земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд, проектом планировки он предусмотрен к изъятию, принято решение об изъятии для муниципальных нужд находящегося в собственности административного земельного участка, в материалах дела не имеется, ссылки на такие обстоятельства отсутствуют и в кассационной жалобе административного ответчика.

Доводы кассационной жалобы о том, что в проекте планировки и проекте межевания территории Ядра центра города Сургута, утвержденном постановлением администрации города от 27 февраля 2013 года N 1244, для указанного земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" установлен вид разрешенного использования "Парковки с благоустройством", не свидетельствуют об обоснованности отказа в выдаче разрешения на строительство, учитывая то, что планируемое строительство не противоречит требованиям градостроительного регламента, содержащегося в вышеприведенных Правилах землепользования и застройки на территории города Сургута, утвержденных решением Сургутской городской Думы от 28 июня 2005 года N 475-III ГД (в редакции, на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка), определенного применительно к территориальной зоне, в границах которой участок находится, а также виду разрешенного использования земельного участка, указанного в сведениях ЕГРН ("деловое управление"); проект планировки утвержден 27 февраля 2013 года и до настоящего времени земельный участок не изъят.

Ссылки административного ответчика на то, что административному истцу надлежало внести изменения в проект планировки и межевания в порядке, установленном статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, таких действий административным истцом не предпринималось, правовым основанием для отмены судебных актов не являются. Кроме того, из материалов дела следует, что на обращение Буркова С.В. дан ответ администрацией города Сургута от 30 мая 2022 года о нецелесообразности внесения изменений в документацию по планировке территории Ядра центра города, утвержденного постановлением администрации города от 27 февраля 2013 года N 1244 (том N2 л.д.125).

В данном случае, заявление Буркова С.В. о выдаче разрешения на строительство рассмотрено администрацией города Сургута формально, без полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств, что создает правовую неопределённость относительно использования земельного участка, нарушает право административного истца, владеющего вышеуказанным земельным участком, на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, установленного органом публичной власти в документе градостроительного зонирования, и, как следствие, подрывает доверие граждан к закону и действиям должностных лиц органов публичной власти.

Согласно сформулированной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции в законодательном регулировании в социальной сфере должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной и правоприменительной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право власти будут уважать и реализовывать (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 04 апреля 2006 года N 89-О и другие).

С учетом изложенного, отсутствуют основания полагать, что данное решение административного ответчика является законным, а административный ответчик исполнил обязанность по доказыванию его законности. Суд первой инстанции, признав незаконным решение административного ответчика об отказе в выдаче разрешения на строительство, правомерно возложил обязанность на административного ответчика повторно рассмотреть заявление административного истца.

Вопрос соблюдения срока на обращение административного истца в суд, вопреки позиции административного ответчика, приведенной в кассационной жалобе, являлся предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, который пришел к обоснованному выводу о том, что оснований для признания срока предъявления административного иска в суд пропущенным, не имеется.

С учетом того, что судом первой инстанции на администрацию города возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца, оснований для вывода о том, что созданы препятствия в осуществлении административным ответчиком градостроительной деятельности, не имеется. По результатам повторного рассмотрения заявления администрация обязана принять решение в соответствии с требованиями действующего законодательства, с учетом полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств.

В связи с изложенным, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены в кассационном порядке решения суда первой инстанции и апелляционного определения по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 07 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 17 января 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Сургута - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 21 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи