Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2023 г. по делу N 66а-1309/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Щербаковой Н.В, при секретаре Исаевой Д.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-2083/2022 по административному исковому заявлению Киселевой Полины Евгеньевны, Соколова Дениса Леонидовича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", по апелляционной жалобе Киселевой Полины Евгеньевны, Соколова Дениса Леонидовича на решение Московского городского суда от 26 декабря 2022 года.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя административных истцов адвоката Ковальчук В.А, возражения представителей Правительства Москвы Аветисянца Э.Л, Котова С.А, действующего так же в качестве представителя Комитета по архитектуре и градостроительству г. Москвы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Велтицына Д.А, полагавшего, что решение суда по доводам апелляционной жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

28 марта 2017 года постановлением Правительства Москвы N 120-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы. Данный нормативный акт подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы 14 апреля 2017 года.

Административные истцы Киселева П.Е, Соколов Д.Л. обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 3.4.3 Правил землепользования и застройки города Москвы и карту градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, реконструкции объектов капитального строительства Поселение Краснопахорское города Москвы" Книги 13 Правил землепользования и застройки города Москвы, в части установления предельных параметров разрешенного использования для земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенных по адресу: "адрес".

В обоснование административных исковых требований административные истцы ссылались на то, что являются собственниками земельных участков, в отношении которых установлен вид разрешенного использования "для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения". На земельных участках расположены жилые дома, однако, регистрация права собственности административных истцов в отношении жилых домов невозможна, поскольку приобретенные ими земельные участки расположены в территориальной зоне, для которой оспариваемым постановлением N 120-ПП в качестве предельных параметров разрешенного строительства установлены нулевые значения. В отношении земельных участков установлена зона сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), которая, вопреки виду разрешенного использования земельных участков, не позволяет административным истцам осуществлять строительство.

Решением Московского городского суда от 26 декабря 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с решением суда, административные истцы обратились в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой, с учетом дополнений, просят отменить судебный акт, как принятый с нарушением норм материального права. Полагают, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административных истцов, изложенную в административном исковом заявлении. Кроме того, податели жалобы указывают, что вопреки выводам суда, между оспариваемым нормативным правовым актом и федеральным законодательством в области жилищного строительства существует явное противоречие. Так ст. 42 Земельного кодекса РФ, ст. 284 Гражданского кодекса РФ и ч.3 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают не только право собственников земельных участков использовать их по назначению, но и обязанность такого использования, и, в частности, обязанность по осуществлению строительства на земельном участке, предназначенном для жилищного строительства, в течение трех лет, под угрозой изъятия земельного участка либо привлечения к административной ответственности. Вместе с тем, ни административный ответчик, ни суд в решении не дали пояснений как административному истцу соблюсти указанную обязанность и осуществить строительство.

Обращают внимание, что суд в решении указал, что административный ответчик мог установить запрет на строительство в оспариваемой зоне, поскольку Генеральным планом г. Москвы территория, на которой расположены земельные участки административных истцов, отнесена к природно-производственной зоне. Между тем, административный ответчик при рассмотрении дела не смог пояснить какие объекты могут находиться в пределах природно-производственной зоны, как природная направленность функциональной зоны сочетается с производственной направленностью этой же зоны, и запрещает ли Генеральный план г. Москвы размещение в указанной зоне объектов ИЖС.

Полагают, что в рассматриваемом деле также отсутствует какой-либо публичный интерес и обоснование установления "нулевых" параметров строительства для земельных участков административных истцов, отсутствует надлежащее обоснование необходимости установления таких параметров.

Лица, участвующие в деле, о дате и месте слушания извещены своевременно и надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело при сложившейся явке участников административного судопроизводства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения явившихся в судебное заседание участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ.

Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 г, к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).

Процедура принятия оспариваемого нормативного акта неоднократно являлась предметом судебного контроля (в частности, решение Московского городского суда от 10.07.2019 по делу N 3а-3062/2019 о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельного участка), оснований для признания ее несоответствующей требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу установлено не было. Приведенным судебным актом установлено, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официально опубликованы, в связи с чем данные обстоятельства в силу положений статьи 64 КАС РФ не подлежат повторному доказыванию.

Из материалов дела следует, что Соколов Д.Л. на основании договора купли-продажи от 10.12.2020 является собственником земельного участка общей площадью 1000 кв.м, с кадастровым номером N, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения, расположенного по адресу "адрес"

Киселева П.Е. на основании договора купли-продажи от 12.01.2021 является собственником земельного участка общей площадью 994 кв.м, с кадастровым номером N, из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения, расположенного по адресу "адрес".

Указанные земельные участки, как следует из пояснений стороны административных истцов были образованы 13.08.2020 из земельного участка с кадастровым номером N, поставленного на кадастровый учет согласно открытой базе фонда данных государственной кадастровой оценки 31.01.2011 с видом разрешенного использования для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения. По состоянию на 22.01.2020 года (дата выдачи градостроительного плана на материнский участок) указанный участок застроен не был.

До 1 июля 2012 года деревня "адрес" находилась "адрес".

На основании Постановления Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 27.12.2011 N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" указанный населенный пункт вошел в границы г. Москвы.

Федеральным законом от 05.04.2013 N43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" было закреплено (статья 31) что развитие присоединенных территорий осуществляется в том числе через принятие территориальных схем развития, при этом подготовка генерального плана субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, а также в отношении территорий, присоединенных в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27.12. 2011 N560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" с 1 июля 2012 года к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве (далее - присоединенные территории), территориальных схем развития таких территорий, которые предусматривают размещение объектов капитального строительства федерального значения, регионального значения, линейных объектов, относящихся к транспортной и инженерной инфраструктурам федерального значения, регионального значения (далее - территориальные схемы), допускается без учета утвержденных до 1 июля 2012 года документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории городских поселений и сельских поселений, городских округов, включенных в состав внутригородской территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы с 1 июля 2012 года.".

Таким образом, федеральным законодательством было прямо установлено, что утвержденные до 1 июля 2012 года документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документация по планировке территории в отношении присоединенных территорий действуют лишь в части, не противоречащей утвержденным после 1 июля 2012 года генеральному плану города федерального значения Москвы, правилам землепользования и застройки, территориальным схемам, документации по планировке территории."

Приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что законодательством, имеющим большую юридическую силу прямо предусмотрена возможность для административного ответчика при реализации градостроительных решений отступить от фактического землепользования присоединенных территорий.

Постановлением Правительства Москвы от 10.11.2015 N 732-ПП была утверждена территориальная схема развития территории Троицкого административного округа города Москвы, в соответствии с которой определены основные направления градостроительных мероприятий по развитию территории ТАО.

Согласно схеме функционально-планировочной организации территории в отношении материнского земельного участка была определена территория преимущественно общественного и рекреационного использования (лист 7).

Из Генерального плана г. Москвы, утвержденного Законом г. Москвы от 15.03.2017 N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" следует, что в отношении спорной территории установлена природно-производственная функциональная зона.

Административными истцами в рамках настоящего административного дела оспариваются Правила землепользования и застройки в части территориальной зоны, установленной в отношении принадлежащих им земельных участков - зоны сохраняемого землепользования и градостроительный регламент указанной зоны, предусматривающий нулевое значение предельных параметров разрешенного строительства в границах данный зоны.

Статьей 1 ГрК РФ закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Судебная коллегия отмечает, что федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Таким образом, при установлении территориальных зон согласно положениям ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом, перечень типов (видов) территориальных зон, установленный статьей 35 ГрК РФ является открытым, а следовательно, административный ответчик вправе был установить зону сохраняемого землепользования в отношении спорных территорий, в том случае, если ее образование не противоречит функциональной зоне, определенной Генеральным планом.

Между тем, таких противоречий суд апелляционной инстанции не усматривает.

В силу требований пункта 4.12 "СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного Приказом Минстроя России от 30.12.2016 N 1034/пр, в редакции на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки, состав территориальных зон, а также особенности использования их земельных участков определяются градостроительным регламентом, правилами застройки с учетом ограничений, установленных градостроительным, земельным, водным, лесным, природоохранным, санитарным и другим законодательством и настоящим сводом правил.

Согласно пункту 3.3.2 Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно пункту 3.4.3 Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках в упомянутых зонах устанавливаются параметры расположенных на указанных земельных участках объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение индекса "Ф" является равным "нулю".

Анализ оспариваемых норм позволяет прийти к выводу, что правовой режим территориальной зоны земельных участков в зоне "Ф" направлен на сохранение текущего положения, при этом, в случае, если участок застроен ? на сохранение текущих внешних габаритов имеющихся на участке зданий, а если на участке строения отсутствуют то новое строительство на нем возможно только после внесения изменений в ПЗЗ Москвы.

Указанное правовое регулирование в целом не противоречит положениям статей 40 и 85 ЗК РФ, поскольку, вопреки доводов административных истцов в апелляционной жалобе, застройка находящихся в собственности земельных участков допускается только с соблюдением требований градостроительных регламентов.

Из объяснений представителя административных истцов следует, что строительство зданий на земельных участках началось в 2020-2021 годах, то есть на момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки земельные участки не были застроены, следовательно, возможность организации на указанной территории рекреационного либо производственного пространства имелась, в том числе с учетом положений п. 1 ст. 279 ГК РФ и статьи 49 ЗК РФ, предусматривающих условия изъятия у собственника земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем выкупа.

Доводы стороны административных истцов о том, что они не знали о существующих градостроительных решениях суд апелляционной инстанции отклоняет.

Согласно пункту 3 статьи 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно.

По общему правилу пункта 5 статьи 10 ГК РФ добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются, пока не доказано иное.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 и статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) граждане и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Пунктом 1 ст. 37 ЗК РФ установлено, что продавец земельного участка должен представить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях и ограничениях прав на земельный участок. Более того, в качестве санкции за неисполнение данной обязанности пункт 3 этой статьи предусматривает, что покупатель вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков при представлении ему продавцом заведомо ложной информации о разрешении на застройку данного земельного участка.

Материалы дела свидетельствуют, что спорные участки административные истцы приобрели в декабре 2020 -январе 2021 года.

Из содержания договоров купли-продажи на спорные участки (п. 2.3) следует, что продавец уведомил покупателя о наличии ограничения прав на участок в силу статьи 56 ЗК РФ в виде его расположения в границах полосы воздушного подхода аэродрома Москва (Внуково) (третья и пятая подзона). Поскольку в ЕГРН данное ограничение зарегистрировано не было, что следует из представленной в материалы дела выписки из ЕГРН на земельные участки, постольку указанная информация была получена из градостроительного плана в отношении материнского участка от 22.01.2020, выданного продавцу участка ФИО9

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Таким образом, градостроительный план по своей правовой природе выполняет информационную функцию, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения.

Содержание указанного градостроительного плана, представленного в материалы административного дела свидетельствует, что в отношении спорной территории постановлением Правительства Москвы от 20.12.2019 N 1787-ПП "Об утверждении проекта планировки части территории поселений Первомайское, Краснопахорское, Михайлово-Ярцевское города Москвы" принят проект планировки территории.

Данный проект размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 24.12.2019, и опубликован в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N1, том 2, 14.01.2020.

Из содержания указанного проекта планировки следует, что в отношении спорной территории предусмотрена организация особо охраняемой зеленой территории.

Таким образом, как документы территориального планирования, так и документы градостроительного зонирования не предусматривают возможности развития спорной территории путем организации жилой зоны согласно вида разрешенного использования земельных участков, установленного в 2011 году, составляющих данную территорию.

При таких обстоятельствах, приобретение спорных участков и дальнейшее самовольное строительство на них, было произведено истцами на свой страх и риск, без учета складывающейся градостроительной ситуации.

На основании изложенного, судебная коллегия, с учетом административного статуса города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации, находит заслуживающими доводы стороны административного ответчика о том, что установление территориальной зоны сохраняемого землепользования было обусловлено необходимостью предотвращения хаотичной и несанкционированной застройки новых московских территорий, вектор развития которых, реализован в частности через тщательную проработку проектов планировки территории, что предусмотрено как территориальной схемой развития территории Троицкого административного округа города Москвы, так и Генеральным планом Москвы.

Учитывая, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также тот факт, что федеральное законодательство не содержит запрета на образование различных территориальных зон и нулевых параметров градостроительных регламентов, принимая во внимание положения статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, согласно субъект Российской Федерации обладает полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что принятое нормотворческое регулирование по оспариваемому административными истцами вопросу нельзя признать противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах судебная коллегия констатирует, что решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ обжалуемых административными истцами нормативных положений, а их доводы, имеющие значение для настоящего дела, получили надлежащую оценку. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы апелляционной жалобы истцов, касающиеся сроков реализации положений Генерального плана г. Москвы суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку указанный документ принят на период до 2035 года и может быть реализован в любое время до истечения указанного срока.

Вопрос о достаточности регулятивного потенциала сохраняемых параметров разрешенного строительства (в том числе предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений) выходит за пределы юридической оценки и относится к сфере архитектуры и градостроительства.

Иных доводов, по которым решение суда могло бы быть отменено, апелляционная жалоба не содержит.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 26 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Киселевой Полины Евгеньевны, Соколова Дениса Леонидовича - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течении 6 месяцев в порядке, предусмотренном главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий:

Судьи: