Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 г. по делу N 8а-4374/2023[88а-11160/2023]

Дело N 2а-3227/2021

г. Краснодар 27.04.2023

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Сергеева С.С, рассмотрел в открытом судебном заседании поданную 24.01.2023 кассационную жалобу ФИО6 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20.10.2022, вынесенное по апелляционной жалобе Администрации Краснодарского края на решение Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 27.10.2021 по административному делу по административному иску ФИО6 к Администрации Краснодарского края, заинтересованное лицо: Управление государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края о признании незаконным решения уполномоченного органа.

Заслушав доклад судьи Усенко Н.В, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

установил:

ФИО6 обратилась в суд с административным иском к Администрации Краснодарского края (Администрация), в котором просила признать незаконным решение Управления государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края (Управление) от 14.07.2021 о необходимости выполнения определенных действий до начала проведения строительных, земляных и иных работ на земельном участке с кадастровым номером N.

В обоснование требований ФИО6 указала, что является собственником упомянутого земельного участка и расположенного на нем жилого дома.

Управлением архитектуры и градостроительства Администрации г. Новороссийска административному истцу выдано разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, однако в выдаче уведомления о начале строительства ФИО8. отказано, со ссылкой на то, что до начала строительных работ ей необходимо получить согласование Управления государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края, поскольку ее объекты недвижимости расположены в пределах защитной зоны двух объектов культурного наследия регионального значения.

ФИО6 дважды обращалась в Управление с заявлениями о согласовании хозяйственной деятельности в виде реконструкции жилого дома, однако получала идентичные друг другу отказы, мотивированные тем, что земельный участок расположен в пределах территорий защитных зон двух объектов культурного наследия, границы которых в установленном порядке не утверждены, проекты зон охраны не разработаны, в связи с чем заявителю указано на то, что для освоения земельного участка ей необходимо разработать проект границ территории объектов культурного наследия, после чего предоставить его для согласования и утверждения в Управление.

ФИО6 полагает оспариваемое решение незаконным, поскольку считает, что реконструкция жилого дома не может оказать никакого воздействия на объекты культурного наследия ввиду их нахождения за пределами видимости от объектов недвижимости административного истца в силу плотной, давно сложившейся застройки, а также прохождения автомобильной дороги вдоль объектов культурного наследия.

Ссылаясь на изложенное, ФИО6 просила об удовлетворении административного иска.

Решением Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 27.10.2021 заявленные требования удовлетворены.

Суд признал незаконным решение Управления от 14.07.2021 о необходимости разработки ФИО6 до начала проведения строительных, земляных и иных работ на земельном участке с кадастровым номером N проектов границ территории объектов культурного наследия регионального значения " Дом жилой" 1908 г, восстановлен 1946 г. ("адрес" лит. А), "Больница моряков, конец 1930-х годов, архитектор ФИО5 восстановлена в 1951-1955 годы" ("адрес" с градостроительными регламентами использования территории и предоставить проекты границ территории в Управление государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края для утверждения.

Обязал "адрес" в лице Управления государственной охраны объектов культурного наследия в течение десяти дней с момента вступления решения в законную силу согласовать возможность хозяйственного освоения в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, площадью 492 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 19.04.2022 решение районного суда от 27.10.2021 отменено. По делу принято новое решение, которым в административном иске отказано. Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 09.08.2022 апелляционное определение от 19.04.2022 отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение. Апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 20.10.2022 решение районного суда от 27.10.2021 отменено. По делу принято новое решение, которым в административном иске отказано.

В кассационной жалобе ФИО6 просит об отмене указанного апелляционного определения, как постановленного с существенным нарушением норм материального и процессуального права, что привело к неправильному разрешению спора, оставлении в силе решения районного суда.

На кассационную жалобу Администрацией поданы возражения с просьбой об оставлении апелляционного определения от 20.10.2022 без изменения.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте заседания кассационного суда.

По материалам дела и доводам кассационной жалобы имеются предусмотренные частями 2, 3 статьи 328 КАС РФ основания для отмены определения суда апелляционной инстанции.

Разрешая дело по существу, суды руководствовались положениями части 1 статьи 209, части 3 статьи 261, части 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного Кодекса Российской Федерации, статей 3, 4, части 1 статьи 13, частей 1, 2, 5 статьи 34, частей 1, 3, 4 статьи 34.1 Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закона Краснодарского края от 17.08.2000 N 313-КЗ "О перечне объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, расположенных на территории Краснодарского края". В ходе рассмотрения дела районный суд установил, что объект культурного наследия регионального значения " Дом жилой" 1908 г, восстановлен 1946 г. ("адрес" лит. А), "Больница моряков, конец 1930-х годов, архитектор ФИО5 восстановлена в 1951-1955 годы" ("адрес" лит. А, Б) включен в перечень объектов культурного наследия регионального значения "адрес".

ФИО6 является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 492 кв.м, категория земель -земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: "адрес", а также расположенного на нем жилого дома, площадью 43 кв.м. Постановлением администрации г. Новороссийска от 03.12.2020 N5936 ФИО6 предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для указанного земельного участка.

Уведомлением Управления архитектуры и градостроительства г. Новороссийска от 17.03.2021 N 08.03 -1.3-2308/21 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта ИЖС установленным параметрам ФИО6 сообщено о том, что земельный участок заявителя расположен в охранной зоне памятников историко-культурного назначения, вокруг которых определены временные границы охранных зон, в пределах которых установлены особые режимы охраны, запрещающие строительство и ограничивающие хозяйственную деятельность.

Ответом от 09.04.2021 N 78-19-5014/21 Управление государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края по результатам рассмотрения обращения ФИО6 о предоставлении информации о наличии (отсутствии) на упомянутом земельном участке объектов культурного наследия, их зон охраны и защитных зон сообщило заявителю, что земельный участок расположен в защитной зоне вышеперечисленных объектов культурного наследия регионального значения. Границы территории данных объектов не утверждены. Оспариваемым уведомлением от 14.07.2021 N 78-19-10885/21 Управление государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края сообщило ФИО6 о том, что границы территории упомянутого объекта культурного наследия в установленном законом порядке не утверждены, проекты охранных зон не разработаны. Для проведения строительных, земляных и иных работ на земельном участке необходимо разработать проекты границ территории объектов культурного наследия. Возможность использования земельного участка будет рассмотрена после выполнения упомянутых требований закона.

Удовлетворяя требования административного иска, районный суд нашел нарушенными права ФИО6, которая лишена возможности использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и градостроительным регламентом в силу незаконного невыполнения административным ответчиком мероприятий по разработке, согласованию и утверждению зон охраны объектов культурного наследия, которые при применении защитных зон должны быть установлены в срок не более, чем два года со дня включения в реестр такого объекта культурного наследия. Отменяя решение районного суда, судебная коллегия исходила из того, что действующим законодательством не ограничен круг заинтересованных лиц, которые могут являться заказчиками разработки проектов границ территории объектов культурного наследия, в связи с чем нашла неправильным выводы районного суда о том, что инициатором такого рода работ должно являться исключительно Управление. В этой связи апелляционный суд отметил отсутствие в представленном ФИО6 в Управление пакете документов разработанного проекта границ территории объектов культурного наследия.

Кроме того, судебная коллегия пришла к выводу о том, что оспариваемое решение Управления носит информационно-разъяснительный характер, что не может нарушать права и охраняемые интересы административного истца. С выводами судебной коллегии согласиться нельзя. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 40 Земельного Кодекса Российской Федерации собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. В силу пункта 1 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ).

Зоны охраны объекта культурного наследия должны быть установлены в срок не более чем два года со дня включения в реестр такого объекта культурного наследия, применительно к которому в соответствии со статьей 34.1 настоящего Федерального закона устанавливается защитная зона (пункт 5 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ). Понятие защитных зон объектов культурного наследия и порядок их установления урегулированы положениями статьи 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ. Так, защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 настоящей статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов (пункт 1).

Границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются: 1) для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 метров от внешних границ территории памятника, для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника; 2) для ансамбля, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля, для ансамбля, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 250 метров от внешних границ территории ансамбля (пункт 3). В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного в границах населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 200 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию (пункт 4). Региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе принять решение, предусматривающее установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи, на основании заключения историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 5).

Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 14.12.2016 N 1357 "Об утверждении Положения о принятии региональным органом охраны объектов культурного наследия решения, предусматривающего установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия и о внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе" предусмотрено, что региональный орган охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, объектом которой является документация, обосновывающая границы защитной зоны, разрабатываемая с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения объекта культурного наследия, принимает решение, предусматривающее установление границ защитной зоны на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в форме нормативного правового акта, содержащего текстовое и графическое описание местоположения границ устанавливаемой защитной зоны с перечнем координат характерных точек ее границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Документация, обосновывающая границы защитной зоны, включает в себя проект границ защитной зоны в текстовой форме и в виде карт (схем) и подготавливается физическими или юридическими лицами, привлекаемыми региональным органом охраны объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", по заданию регионального органа охраны объектов культурного наследия и по установленной им форме (пункт 3).

Реализация правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Краснодарского края, а также в примыкающих к территории Краснодарского края внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации, в пределах компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края возложена на Управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (пункт 2.1 Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 08.12.2016 N 1000 "Об управлении государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края" (вместе с "Положением об управлении государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края", "Перечнем должностных лиц управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации)", "Перечнем правовых актов главы администрации (губернатора) Краснодарского края, признаваемых утратившими силу")(далее -Положение). К функциям, осуществляемым Управлением, наряду с иным Положением отнесено осуществление государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Краснодарского края, а также в примыкающих к территории

Краснодарского края внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации (пункт 3.1), организация разработки проектов границ защитных зон объектов культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (пункт 3.8(1); принятие на основании заключения историко-культурной экспертизы решения (согласование) о возможности проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объекты культурного наследия, включенные в реестр (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), выявленные объекты культурного наследия либо объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия (пункт 3.4.12). Анализ пункт 3.4.12 Положения свидетельствует о том, что Управление является уполномоченным органом, осуществляющим согласование строительных работ, способных оказывать прямое или косвенное воздействие на объекты культурного наследия. В то же время, в случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия Управление уполномочено принять решение, предусматривающее установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи. Анализ указанных законоположений в их взаимосвязи не предполагает возможности отказа в согласовании строительства (реконструкции) объекта недвижимости только лишь по мотиву отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия.

Предоставленная законом возможность разработки заинтересованными лицами границ территории объекта культурного наследия не освобождает уполномоченный орган от обязанности по установлению в отношении объекта культурного наследия зон охраны, защитных зон и регулирования таким образом вопросов хозяйственного освоения собственниками объектов недвижимого имущества на прилегающей к памятнику территории и не ставит право последних по использованию принадлежащих объектов недвижимого имущества в зависимость от того, инициировало ли заинтересованное лицо разработку проекта границ территории объекта культурного наследия. В этой связи обжалуемое решение является незаконным, на что обоснованно указано в административном иске. Выводы судебной коллегии о том, что оспариваемое решение носит информационно-разъяснительный характер с учетом законодательно установленных полномочий Управления и фактических обстоятельств дела очевидно является ошибочным. При таких обстоятельствах апелляционное определение как постановленное с существенным нарушением норм материального и процессуального права подлежит отмене, с вынесением по делу нового решения о признании незаконным обжалуемого ответа Управления. В то же время нельзя согласиться и с выводами районного суда об обязании административного ответчика согласовать хозяйственное освоение земельного участка, поскольку обжалуемый ответ не содержит конкретного решения, являющегося следствием оценки испрошенной возможности применительно к индивидуальным условиям хозяйственного освоения земельного участка. При таких обстоятельствах в качестве способа восстановления нарушенного права административного истца надлежит обязать Управление повторно рассмотреть заявление ФИО6 по вопросу согласования хозяйственного освоения земельного участка.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20.10.2022 в части отказа в удовлетворении требований ФИО9. о признании незаконным решения Управления государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края N 78-19-10885/2021 от 14.07.2021 отменить.

В отмененной части принять новое решение, которым признать незаконным решение Управления государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края N 78-19-10885/2021 от 14.07.2021.

Обязать Управление государственной охраны объектов культурного наследия Администрации Краснодарского края повторно рассмотреть вопрос о согласовании хозяйственного освоения земельного участка с кадастровым номером 23:47:0207049:0014, площадью 492 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" соответствии с видом разрешенного использования земельного участка.

В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20.10.2022 оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО6 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.