Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 апреля 2023 г. по делу N 8а-5237/2023[88а-11718/2023]

Дело N 2а-1242/2022

г. Краснодар 18.04.2023

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Сергеева С.С, рассмотрел в открытом судебном заседании поданную 23.01.2023 кассационную жалобу ФИО9, ФИО13, ФИО12, ФИО8 на решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 27.06.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Адыгея от 21.10.2022 по административному делу по административному иску ФИО9, ФИО13, ФИО12, ФИО8 к Администрации Энемского городского поселения, заинтересованное лицо: ФИО11 о признании незаконным решения уполномоченного органа.

Заслушав доклад судьи ФИО5, пояснения ФИО9 и его представителя - ФИО10, поддержавших кассационную жалобу, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

установил:

ФИО9 обратился в суд с административным иском к Администрации Энемского городского поселения (Администрация), в котором просил признать незаконным постановление от 28.01.2022 N 12 об отказе в предоставлении разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", с "индивидуальное жилищное строительство" (ИЖС) на условно разрешенный - "мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки", обязать устранить допущенные нарушения.

Определением районного суда от 09.06.2022 ФИО13, ФИО12, ФИО8 привлечены к участию в деле в качестве административных соистцов.

В обоснование требований ФИО9, ФИО13, ФИО12, ФИО8 указали, что им на праве общей долевой собственности принадлежит упомянутый земельный участок, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ИЖС, а также находящееся на нем нежилое здание.

Постановлением Администрации от 26.12.2003 N 615 ФИО13 разрешено переоборудовать нежилое помещение под магазин-ателье.

08.09.2021 административные истцы обратились в Администрацию с заявлением о предоставлении им разрешения на изменение имеющегося вида разрешенного использования земельного участка на условно разрешенный - мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки.

26.01.2022 по данному вопросу проведены публичные слушания, по результатам которых главе Администрации рекомендовано отказать заявителям в предоставлении испрошенного разрешения.

28.01.2022 вынесено оспариваемое постановление муниципального органа, которое административные истцы считают незаконным, поскольку на публичных слушаниях было принято во внимание немотивированное возражение собственника смежного земельного участка - заинтересованного лица ФИО11

При этом ранее постановлением Администрации от 27.07.2021 по заявлению ФИО11, являющегося смежным землепользователем, в отсутствие согласия административных истцов предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования принадлежащего ему земельного участка на "магазины".

Таким образом, административным истцам отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка на основании немотивированного возражения ФИО11, которому такое разрешение было предоставлено.

Ссылаясь на нарушение своих прав и законных интересов административные истцы просили об удовлетворении требований.

Решением Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 27.06.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Адыгея от 21.10.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ФИО13 просит об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных с существенным нарушением норм материального и процессуального права, что привело к неправильному разрешению спора, направлении дела на новое рассмотрение.

На кассационную жалобу Администрацией поданы возражения с просьбой об оставлении судебных актов без изменения.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте заседания кассационного суда.

По результатам изучения материалов дела и доводов кассационной жалобы усматриваются определенные частью 2 статьи 328 КАС РФ основания для отмены судебных актов.

Разрешая спор по существу, суды, руководствуясь положениями частей 2, 4 статьи 39, частей 2, 4, 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), пунктов 1, 2, 4, 7, 8 статьи 7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Энемское городское поселение" (ПЗЗ), пунктов 2.6.1-2.6.2 Типового административного регламента предоставления государственной или муниципальной услуги по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, утвержденного протоколом совещания в Минстрое России от 30.11.2021, от 17.12.2021 (Типовой административный регламент), пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

С такими выводами судов согласиться нельзя.

Одним из принципов административного судопроизводства является законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, но и получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6, статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного выше кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 указанного кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 названного кодекса). Статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Вместе с тем, регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования.

Виды разрешенного использования земельных участков, в том числе условно разрешенные виды использования, устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1, статья 37 ГрК РФ), которым определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

По заявлению физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (части 1, 8 статьи 39 ГрК РФ).

На основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Материалами дела подтверждается, что оспариваемое постановление главы органа местного самоуправления об отказе в предоставлении ФИО9 разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка мотивировано рекомендацией Комиссии, обоснованными тем, что в ходе публичных слушаний гражданин ФИО11 возражал против предоставления испрошенного разрешения.

Между тем, из содержания заявления ФИО11 /лд-59/ не следует, какие конкретные обстоятельства, по его мнению, влекут невозможность предоставления ФИО9 разрешения на изменение вида разрешенного использования участка.

В пунктах 15, 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" судам даны следующие разъяснения: рассмотрение дел по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и статья 14 КАС РФ, статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (заявления).

С учетом вышеприведенного правового регулирования, разъяснений постановления Пленума ВС РФ и фактических обстоятельств рассмотренного дела выводы судов о правомерности обжалуемого постановления только лишь на основании его формального соответствия процедуре принятия такого решения являются ошибочными. Обоснованность обжалуемого решения с учетом фактических обстоятельств, на которые ссылался ФИО9 и соистцы, судами не исследовалась и не оценивалась.

При таких обстоятельствах решения судов, как постановленные с существенным нарушением норм процессуального права, что могло сказаться на итогах рассмотрения дела, подлежат отмене, административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационный суд также полагает необходимым указать судам на отсутствие подписи судьи в протоколе судебного заседания от 27.06.2022.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 27.06.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Адыгея от 21.10.2022 отменить.

Административное дело N 2а-1242/2022 направить на новое рассмотрение в Тахтамукайский районный суд Республики Адыгея в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27.04.2023.