Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 8а-10628/2023[88а-12594/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Черемисина Е.В. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе акционерного общества "Ангарская нефтехимическая компания", поданную через суд первой инстанции 19 апреля 2023 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 19 октября 2022 года по административному делу N 2а-1733/2022 по административному исковому заявлению Акционерного общества "Ангарская нефтехимическая компания" к ГУ МЧС России по Иркутской области о признании предписания незаконным.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя акционерного общества "Ангарская нефтехимическая компания" Рагулина О.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

акционерное общество "Ангарская нефтехимическая компания" (далее также АО "АНХК") обратилось в Ангарский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (далее ГУ МЧС России по Иркутской области) о признании незаконным предписания от 1 октября 2021 года N 31 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны, мотивируя тем, что предписание не соответствует критериям конкретности и исполнимости, выражает не основанную на законе субъективную оценку уполномоченного органа на выявленные в рамках проведенной отделом по Ангарскому району ГУ МЧС России по Иркутской области плановой выездной проверки нарушения.

Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 11 мая 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны незаконными пункты 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 предписания от 1 октября 2021 года N 31 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, а также пункты 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 указанного предписания в части несоблюдения АО "АНХК" периодичности текущего ремонта противовзрывных устройств защитных сооружений.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутской областного суда от 19 октября 2022 года решение Ангарского городского суда Иркутской области от 11 мая 2022 года отменено в части признания незаконными пунктов 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 предписания ГУ МЧС России по Иркутской области от 1 октября 2021 года N 31 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области гражданской обороны с принятием в отмененной части нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе АО "АНХК" ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Иркутской областного суда от 19 октября 2022 года в части отмены решения суда первой инстанции об удовлетворении требований и принятии нового решения об отказе в их удовлетворении, оставлении в обжалованной части в силе решения Ангарского городского суда Иркутской области от 11 мая 2022 года, указывая на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела, настаивая на неисполнимости предписания об устранении нарушений, установленных его пунктами 10-24, указывая, что вопрос о целесообразности восстановления защитных сооружений, заведомо не пригодных для использования, не ставился, указанные в данных пунктах требования изначально не могли быть исполнены ни путем реконструкции защитных сооружений гражданской обороны, непригодных к эксплуатации, ни путем их снятия с учета как защитных сооружений, поскольку такая процедура была приостановлена административным ответчиком. Защитные сооружения гражданской обороны были построены во времена СССР и переданы АО "АНХК" по договору от 28 февраля 2003 года, положения которого не предусматривают приведение устаревших сооружений гражданской обороны за счет средств АО "АНХК" в соответствие с требованиями пожарной безопасности, действующими в настоящее время.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судом апелляционной инстанции.

Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" определены задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Согласно статье 3 правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы гражданской обороны.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Федерального закона N 28-ФЗ организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты 1 и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, последствия аварий на которых могут причинять вред жизни и здоровью населения, проживающего или осуществляющего хозяйственную деятельность в зонах воздействия поражающих факторов за пределами их территорий, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, создают и поддерживают в состоянии готовности локальные системы оповещения.

При рассмотрении дела установлено, что отделом надзорной деятельности и профилактической работы по Ангарскому району ГУ МЧС России по Иркутской области проведена плановая выездная проверка акционерного общества "Ангарская нефтехимическая компания", эксплуатирующей опасные производственные объекты 1, 3 и 4 класса опасности, на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, по результатам которой составлен акт от 1 октября 2021 года N 31 о выявленных нарушениях.

На основании акта проверки начальником отдела надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Иркутской области Абаевым А.В, главным специалистом отдела Кобызевым Н.В. и инженером Приходько М.В. АО "Ангарская нефтехимическая компания" выдано предписание от 1 октября 2021 года N 31, которым Обществу предписано в срок до 1 июня 2022 года устранить следующие нарушения: отсутствие комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (далее также КСЭОН), паспорта КСЭОН (пункт 1); несоблюдение периодичности текущего и капитального ремонтов противовзрывных устройств защитных сооружений гражданской обороны N 730/5, N 730/6, N 730/7 N 730/8, N 730/11, N 730/15, N 730/18, N 115/1 (пункты 2-9); несодержание в состоянии готовности по применению; непроводение технического обслуживания и планово-предупредительного ремонта технических систем, комплексной оценки технического состояния, необеспечение сохранности защитных свойств как сооружения в целом, так и его отдельных элементов, в том числе, инженерно-технического оборудования; непроведение проверки герметичности защитных сооружений, испытания сооружения и систем воздухоснабжения на способность поддержания установленных величин избыточного давления (подпора) воздуха защитных сооружений гражданской обороны N 388, N 401, N 410, N 415, N 478, N 717, N 719, N 721, N 723, N 725, N 729, N 85/13, N 1641, N 1643, N БВУ (пункты 10-24).

Полагая указанное предписание незаконным, АО "АНХК" обратилось в суд с настоящим административным иском.

Разрешая заявленные требования, судебные инстанции исходили из того, что оспариваемое административным истцом предписание от 1 октября 2021 года N 31 вынесено уполномоченными должностными лицами в пределах установленной законом компетенции, в отсутствие нарушений к порядку и сроку его принятия и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя требования о признании незаконным предписания в части пунктов 10-24, суд первой инстанции исходил из того, что установленные по делу обстоятельства свидетельствуют об отсутствии критерия исполнимости оспариваемого предписания в данной части, поскольку восстановление указанных в пунктах 10-24 объектов до состояния готовности не представляется возможным, данные защитные сооружения не пригодны для использования, их восстановление нецелесообразно и технически невозможно, потребность в них у общества отсутствует, принятые административным истцом меры для снятия их с учета были приостановлены МЧС России до особого распоряжения.

Разрешая по существу требования в части признания незаконными пунктов 2-9 предписания о несоблюдении периодичности текущего и капитального ремонта противовзрывных устройств ЗС ГО, суд исходил из того, защитные сооружения 730/5, 730/6, 730/7, 730/8, 730/11, 730/15, 730/18, 115/1 договором от 28 февраля 2003 года переданы в пользование АО "АНХК", что требует от общества выполнения обязательных Правил их эксплуатации, и поскольку капитальный ремонт противовзрывных устройств названных ЗС ГО не проводился, обязанность соблюдать периодичность капитального ремонта возложена на АО "АНХК" обоснованно

Вместе с тем, установив, что текущий ремонт противовзрывных устройств перечисленных ЗС ГО проводится с января 2020 года, на момент проверки периодичность его проведения не нарушена и соответствует требованиям пункта 5.1.1 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15 декабря 2002 г. N 583 (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 25 марта 2003 г, регистрационный N 4317), суд признал пункты 2-9 предписания в части несоблюдения АНХК периодичности проведения текущего ремонта противовзрывных устройств 3С ГО незаконными.

Отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 1 предписания, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, свидетельствует о невыполнении АО "АНХК" требований законодательства в области гражданской обороны, которыми на административного истца, как организацию, эксплуатирующую производственные объекты 1 класса опасности, возложена обязанность по созданию КСЭОН в силу закона.

Проверяя законность решения суда первой инстанции в апелляционном порядке и отменяя его в части признания незаконными пунктов 10-24 предписания с принятием в отмененной части нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции, установив, что указанные в предписании защитные сооружения гражданской обороны территориальным управлением Росимущества в Иркутской области переданы АО "АНХК" на ответственное хранение по договору от 28 февраля 2003 года N 10/2320-03, пунктом 2.1.1. которого предусмотрено, что общество обязуется сохранять защитные сооружения, принимать меры по поддержанию их в постоянной готовности к использованию по предназначению в соответствии с требованиями нормативных документов по эксплуатации защитных сооружений, в то время как защитные сооружения, перечисленные в пунктах 10-24 предписания, находятся в состоянии, не готовом к приёму укрываемых лиц, поскольку утратили защитные свойства, пришел к выводу о правомерности требований предписания в данной части, указывая на их соответствие критерию исполнимости, указав, что приостановление в 2021 году рассмотрения МЧС России документов на снятие спорных защитных сооружений с учёта о неисполнимости предписания не свидетельствует.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы суда апелляционной инстанции правильными. Судом верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы суда мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ) под требованиями в области гражданской обороны понимаются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 9 Закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Согласно статье 6 указанного Закона Правительство Российской Федерации определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В соответствии с пунктом 2 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 года N 1309, к объектам гражданской обороны относятся убежища, противорадиационные укрытия, укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и техники, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

Согласно пункту 8 Порядка создания убежищ федеральные органы государственной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию, ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Пунктом 10 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309 определено, что организации обеспечивают сохранность существующих объектов гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию.

При этом указанный пункт ссылки на организационно-правовые формы организаций не содержит, следовательно, данная обязанность возложена на все организации независимо от организационно-правовой формы. Отсутствие надлежащего контроля за эксплуатацией указанного объекта создает угрозу защищенности граждан, непринятие мер в области гражданской обороны нарушает требование федерального законодательства, нарушает права неопределенного круга лиц и представляет угрозу для граждан и общества.

Согласно пункту 78 действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, утвержденного приказом МЧС России от 26 июня 2012 года N 358, в случае выявления по результатам проверки невыполнения мероприятий, нарушений требований в области гражданской обороны, должностное лицо надзорного органа, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано, в том числе выдать объекту надзора предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения.

Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года N 804, также предусмотрено, что организации осуществляют мероприятия по поддержанию защитных сооружений в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению (пункты 3 и 10).

Правилами эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15 декабря 2002 года N 583 (далее - Правила) установлены требования к эксплуатации защитных сооружений, которые должны выполняться при эксплуатации в режиме повседневной деятельности, в военное время, при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Пунктом 1.2 Правил установлено, что требования настоящих Правил должны выполняться при эксплуатации в режиме повседневной деятельности, в военное время, при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ЗС ГО - убежищ, ПРУ и укрытий, которые являются объектами гражданской обороны. Статус ЗС ГО как объекта ГО определяется наличием паспорта ЗС ГО.

На основании пунктов 1.3, 1.6, 1.7 и 1.8 Правил обязанность по обеспечению своевременного технического обслуживания и ремонта защитных сооружений гражданской обороны; их содержанию в состоянии, пригодном к использованию по предназначению, в соответствии с требованиями нормативных технических документов, возложена на организации, эксплуатирующие защитные сооружения.

Согласно пункту 3.1.1 Правил при режиме повседневной деятельности ЗС ГО должны использоваться для нужд организаций, а также для обслуживания населения по решению руководителей (руководителей ГО) объектов экономики или органов местного самоуправления по согласованию (заключению) с органами управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

В соответствии с пунктом 3.2.1 Правил при эксплуатации ЗС ГО в режиме повседневной деятельности должны выполняться требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в ЗС ГО как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

При этом должна быть обеспечена сохранность защитных свойств как сооружения в целом, так и отдельных его элементов: входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставней, противовзрывных устройств; герметизации и гидроизоляции всего сооружения; инженерно-технического оборудования и возможность перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации.

Исходя из системного анализа вышеприведенных норм, установленных по делу обстоятельств, принимая во внимание, что спорные защитные сооружения согласно договору и паспортов находятся на ответственном хранении и в безвозмездном пользовании административного истца, договор от 28 февраля 2003 года не расторгнут и у АО "АНХК" сохраняется обязанность по содержанию находящихся в его ведении защитных сооружений гражданской обороны в состоянии постоянной готовности к применению, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о соответствии закону оспариваемого предписания в части пунктов 10-24, поскольку именно административный истец несет ответственность за невыполнение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации специальных условий (правил) эксплуатации объектов гражданской обороны.

Все юридически значимые обстоятельства определены судом апелляционной инстанции правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылки кассатора в обоснование незаконности обжалуемого судебного акта на невозможность восстановления защитных сооружений N 388, N 401, N 410, N 415, N 478, N 717, N 719, N 721, N 723, N 725, N 729, N 85/13, N 1641, N 1643, N БВУ до состояния готовности ввиду их непригодности, на отсутствие у предприятия необходимости в их использовании, на неисполнимость предписания в указанной части, и иные доводы кассационной жалобы по своему содержанию повторяют доводы искового заявления, которые получили должную оценку при вынесении судебного решения, выражают несогласие с выводами суда апелляционной инстанции, направлены на переоценку установленных обстоятельств дела и собранных по делу доказательств, отражают субъективное мнение административного истца о том, как должно быть рассмотрено дело и оценены его фактические обстоятельства.

Поскольку выводы суда апелляционной инстанции в об отмене решения суда в части удовлетворения требований и принятии нового решения в отмененной части об отказе в удовлетворении административного иска являются верными, нормы материального права применены и истолкованы правильно, а процессуальных нарушений, которые в силу статьи 328 КАС РФ могут повлечь отмену оспариваемого судебного постановления в кассационном порядке, не допущено, кассационная инстанция не находит оснований для отмены судебного акта в обжалованной части и удовлетворения кассационной жалобы.

Оснований, перечисленных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и влекущих безусловную отмену апелляционного определения по делу не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 19 октября 2022 года в обжалованной части оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи