Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 8а-10636/2023[88а-11955/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Никулиной И.А, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи кассационные жалобы Общества с ограниченной ответственностью "Прибайкалье", поданную через суд первой инстанции 26 апреля 2023 г, Общества с ограниченной ответственностью "СТБ Проект", поданную в суд кассационной инстанции 8 июня 2023 г, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 г.

по административному делу N 2а-17/2022 по административному исковому заявлению Сапрыкина Алексея Евгеньевича к Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области о признании разрешения на строительство, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения незаконными.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, объяснения Кротовой О.Е, Котина Р.И, представляющих интересы ООО "Прибайкалье", Малецкой Е.М, представляющей интересы Общества с ограниченной ответственностью "СТБ Проект", поддержавших доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Сапрыкин А.Е. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными разрешение на строительство N от 29 апреля 2020 г, разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуру) народов Российской Федерации N от 21 августа 2018 г, N от 29 апреля 2020 г, N от 24 декабря 2020 г, N от 30 декабря 2021 г, N от 24 июля 2017 г, N от 30 сентября 2022 г.

Требования мотивирует тем, что в настоящее время производятся строительные работы на объекте культурного наследия "Бани Курбатова и Русанова", расположенном по адресу: "адрес" По данному факту административный истец обратился в Службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области 19 января 2021 г. с заявлением о предоставлении копии разрешительной документации для определения правовой позиции по вопросу законности производимых работ. Письмом от 20 февраля 2021 г. Служба сообщила, что разрешения выдаются только лицам, которые обращаются с заявлением о выдаче самого разрешения, но не предоставляются иным лицам. Полагает, что разрешение на строительство и разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия выданы в нарушение положений статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Так, 1 сентября 2017 г. Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области утверждено задание на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. 18 июля 2017 г. ООО "СТБ Проект" обратилось в Службу с заявлением о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. 24 июля 2017 г. Служба выдала разрешение N на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. Таким образом, разрешение на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия N от 27 июля 2017 г. выдано раньше, чем утверждено задание на проведение работ по сохранению, что нарушает требования ст. 45 Федерального закона N 73-ФЗ.

ООО "СТБ Проект" в 2017 г. разработало проектную документацию. При этом разработчики "эскизного проекта" не имели аттестацию Министерства культуры Российской Федерации. Служба должна была провести анализ представленной на согласование проектной документации, изучив проектную документацию и обнаружив наличие недостоверных сведений в документах, Служба обязана была оказать в согласовании данной проектной документации. Однако письмом от 9 июня 2018 г. Служба согласовала "эскизный проект".

Разрешения на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия N от 29 апреля 2020 г, N от 24 декабря 2020, N от 30 декабря 2021 г. пролонгировали действие первого разрешения, выданы на основании "эскизного проекта", разработанного в нарушение требований законодательства.

Согласно охранному обязательству N от 30 августа 2007 г. занимаемые помещения здания-памятника могут быть использованы как нежилые с сохранением объекта в габаритах капитальных конструкций, а также элементов оформления фасадов и интерьеров. Ценные элементы памятника должны быть сохранены в неизменном виде, выполнены работы, указанные в акте технического осмотра, использовать памятник под жилье в объеме, обеспечивающем сохранность памятника.

На основании "эскизного проекта" разработана проектная документация стадии "проект", которая прошла экспертизы. Анализ материалов дела приводит к выводу, что "проект", прошедший экспертизу, отличается от "эскизного проекта", согласованного Службой. Проектная документация неоднократно видоизменялась в зависимости от целей.

Основные строительные показатели объекта и земельного участка, согласованные в "эскизном проекте", отличаются от показателей, указанных в "проекте", прошедшем экологическую экспертизу, экспертизу проектной документации, а, значит, отсутствуют документы в соответствии с пунктом 8 части 7 статьи 57 Градостроительного кодека Российской Федерации.

В качестве основания выдачи разрешений на сохранение указана проектная документация - "эскизный проект", согласованная Службой, однако фактически подрядчик приступил к выполнению работ согласно проекту по иным технико-экономическим показателям, то есть приступил к новому строительству объекта капитального строительства в границах памятника.

Приказом Службы N от 20 декабря 2013 г. установлены границы территории объекта культурного наследия, в которых запрещено строительство новых объектов и увеличение объемно-пространственных характеристик. Градостроительный план от 29 ноября 2017 г. содержит аналогичное ограничение.

Представленная проектная документация, как стадия "эскизный проект", так и стадия "проект", свидетельствует о возведении двухэтажного здания для обеспечения нужд собственника в электроснабжении (трансформаторная подстанция). Также во дворе располагается прямоугольное одноэтажное здание - въезд в подземную автостоянку. Данные объекты являются ничем иным, как новым строительством, так как на их месте не располагался объект культурного наследия. Изменена конфигурация здания в плане дворовой части - в проекте отсутствует внутренний незамкнутый дворик. Здание надстроено мансардным этажом и стеклянным объемом. Под зданием предусмотрен подземный этаж. Объемно-пространственные характеристики объекта культурного наследия изменены, что прямо запрещено. Разрешено проводить работы, связанные с сохранением объекта культурного наследия, но не связанные с новым строительством.

В разрешениях на проведение работ по сохранению виды работ указаны - реставрация и воссоздание различных элементов объекта культурного наследия. Работы по устройству подземного этажа, возведение дополнительных этажей надземных уровней не могут являться работами по реставрации или восстановлению, так как изначально подземного этажа не было, объект реставрации отсутствует. Таким образом, фактически под видом реставрации, воссоздания ведется новое строительство зданий, что прямо запрещено статьей 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ.

Строительные работы на объекте культурного наследия "Бани Курбатова и Русанова проводятся в нарушение требований Федерального закона N 73-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации, что причиняет вред объекту культурного наследия, изменяет его облик, предмет охраны. Сапрыкин А.Е. и его будущие поколения лишаются права на доступ к объекту культурного наследия, в том виде, в котором Служба его поставила на охрану.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 5 октября 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 г. решение Кировского районного суда г. Иркутска от 5 октября 2022 г. отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение.

В кассационных жалобах заявители просят отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции. Указывают, что ООО "СТБ Проект" заинтересованным лицом по делу не является, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании разрешения на строительство и разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации права и обязанности ООО "СТБ Проект" при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи не привлечение данного лица к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения, предусмотренного положениями статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, влекущего безусловную отмену принятого судебного акта, не образует.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации, статьи 4, пункта 1 части 1 статьи 5.1, пункта 13 статьи 18, пунктов 1, 3, 4 статьи 40, статей 42, 44, 45, 47.2 Федерального закона от 25 июня 2002 г..N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", частей 1, 2, 5.1, 7, 11, 11.2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Приказом Росохранкультуры от 27 февраля 2009 г..N 37, приказа Минкультуры России от 3 октября 2011 года N 954, пунктами 3.1.23, 6.3.4 "ГОСТ Р 55528-2013. Национальный стандарт российской Федерации. Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры.

Общие требования", утвержденного Приказом Росстандарта от 28 августа 2013 г..N 593-ст, пунктов 5, 5.2, 6, 7, 13, 14 Порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 21 октября 2015 г..N 2625, пункта 1 Положения о Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области, утвержденном постановлением Правительства Иркутской области от 9 марта 2010 г..N 31-пп, Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия", утвержденного приказом Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 24 октября 2018 г..N 292-спр, пришел к выводу, что оспариваемые Сапрыкиным А.Е. разрешения Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области приняты и выданы уполномоченным органом, в пределах его компетенции.

Суд указал, что действие разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации, N от 21 августа 2018 г, N от 29 апреля 2020 г, N от 24 декабря 2020 г, N от 30 декабря 2021 г, выданных Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области и оспариваемых административным истцом, на день рассмотрения административного дела по существу прекращено, в связи с истечением сроков, на которые они выдавались. Следовательно, указанные разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации права, свободы и законные интересы административного истца не затрагивают.

Представленные в Службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области Обществом с ограниченной ответственностью "АрхитектСтройПроект" 29 сентября 2022 г. в Службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области совместно с заявлением 29 сентября 2022 г. о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия документы в полном объеме соответствовали требованиям, предъявляемым к их оформлению и подаче, вследствие чего у административного ответчика отсутствовали правовые основания для отказа в предоставлении разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, в связи с чем правомерно выдано разрешение N от 30 сентября 2022 г. на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия в отношении объекта культурного наследия регионального значения "Бани Курбатова и Русанова", расположенного по адресу: "адрес" Аналогичные выводы сделаны судом относительно правомерности выдачи разрешения на строительство. Судом отмечено, что оспариваемые административным истцом конструктивные изменения площади и этажности объекта культурного наследия при его реконструкции не противоречат положениям части 1 и 3 статьи 40 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", данные изменения предусмотрены в составе комплекса работ по сохранению объекта культурного наследия и их содержание являлось предметом государственной экспертной оценки.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта не согласился с выводами суда первой инстанции. Отменяя решение суда и направляя на новое рассмотрение, судебная коллегия указала, что ООО "СТБ Проект", которому выдано оспариваемое административным истцом разрешение на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия N от 27 июля 2017 г, к участию в деле не привлечено, в то время как разрешение заявленных требований, очевидно, затрагивает его права и обязанности как лица, которому выдано данное разрешение. Таким образом, судом нарушены нормы процессуального права при определении состава лиц, участвующих в деле, что не позволило гарантировать соблюдение одного из принципов административного судопроизводства, закрепленного в части 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не было учтено следующее.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Статьей 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрены правила определения состава лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Согласно данной норме состав лиц, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Частью 2 статьи 37 (глава 4) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что лицами, участвующими в деле, являются, в том числе, заинтересованные лица.

Под заинтересованным лицом в соответствии с частью 1 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела, если судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон; заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле, в том числе, по инициативе суда, о чем судом выносится определение.

Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" разъяснено, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Отменяя решения суда первой инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, судебная коллегия пришла к выводу, что суд, в нарушение положений процессуального закона, не привлек к участию в деле Общество с ограниченной ответственностью "СТБ Проект" которому было выдано разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия N от 27 июля 2017 г. и которым была подготовлена проектная документация, являющаяся основанием для выдачи последующих разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

С такими выводами согласиться нельзя, поскольку разработка проектной документации была осуществлена Обществом с ограниченной ответственностью "СТБ Проект" на основании договора подряда, заключенного с собственником объекта культурного наследия АО "Агентство развития памятников Иркутской области". Получение данной проектной организацией 24 июля 2017 г. разрешения на разработку проектной документации является обязательным элементом государственного надзора в сфере охраны объектов культурного наследия, оценка законности данного разрешения не влечет для данной организации каких-либо последствий как подрядной организации исполнившей проектные работы.

При таких данных, поскольку не было установлено, исходя из заявленных административным истцом требований, каким образом их разрешение в судебном порядке может повлиять на права Общество с ограниченной ответственностью "СТБ Проект" апелляционное определение нельзя признать законным, оно подлежит отмене, с направлением дела на новое рассмотрение суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении суду апелляционной инстанции надлежит разрешить апелляционную жалобу по существу при правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения, и соблюдении норм процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 г. отменить административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 июня 2023 г.

Председательствующий

Судьи