Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 8а-10937/2023[88а-12216/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Черемисина Е.В. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Зиминского городского муниципального образования Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 3 мая 2023 года, на решение Зиминского городского суда Иркутской области от 24 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 года по административному делу N 2а-684/2022 по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Зиминского городского муниципального образования Иркутской области о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, возложении обязанности по организации мероприятий по отлову и содержанию животных без владельцев, организации приюта для содержания безнадзорных животных.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В, возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Братский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Зиминский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением к администрации Зиминского городского муниципального образования Иркутской области, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил признать незаконным бездействие администрации Зиминского городского муниципального образования, выразившееся в неисполнении отдельных государственных полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных; возложить на администрацию Зиминского городского муниципального образования обязанность организовать проведение мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Зиминского городского муниципального образования в соответствии с Законом Иркутской области от 9 декабря 2013 года N 110-03 "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев", Приказом службы ветеринарии Иркутской области от 24 августа 2020 г. N 53-спр "Об утверждении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Иркутской области", обеспечив организацию и проведение плановых мероприятий по отлову собак без владельцев, отлов и содержание безнадзорных животных, проявляющих немотивированную агрессивность, в приюте для животных, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления их естественной смерти; обязать администрацию Зиминского городского муниципального образования в срок до 1 июля 2023 года организовать на территории Зиминского городского муниципального образования специализированный приют для содержания безнадзорных животных и обеспечить его функционирование.

Требования мотивированы тем, что Братской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения администрацией Зиминского городского муниципального образования требований законодательства об ответственном обращении с животными, по результатам которого выявлены факты неисполнения административным ответчиком отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, поскольку в 2022 году Межмуниципальным отделом Министерства внутренних дел Российской Федерации "Зиминский" (далее также МО МВД России "Зиминский") зарегистрировано два случая нападения собак без владельцев на граждан с причинением одному из них телесных повреждений.

Решением Зиминского городского суда Иркутской области от 24 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 года, административное исковое заявление удовлетворено частично, признано незаконным бездействие администрации Зиминского городского муниципального образования, выразившееся в неосуществлении деятельности по обращению с собаками без владельцев, обитающими на территории Зиминского городского муниципального образования; на администрацию Зиминского городского муниципального образования возложена обязанность осуществлять деятельность по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории Зиминского городского муниципального образования, с обеспечением организации и проведения плановых мероприятий по отлову собак без владельцев, отлова и содержания безнадзорных животных, проявляющих немотивированную агрессивность, в приюте для животных до момента передачи их новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных. В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В кассационной жалобе администрация Зиминского городского муниципального образования Иркутской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, неверное установление обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного иска, настаивая, что при частичном удовлетворении требований прокурора суды вышли за пределы заявленных им требований; незаконное бездействие со стороны административного ответчика, исходя из доводов административного искового заявления, допущено не было, что подтверждается заключенным между администрацией Зиминского городского муниципального образования Иркутской области и обществом с ограниченной ответственностью "Пять звезд" муниципальным контрактом об отлове животных без владельцев и их содержание в приюте, а также положительными результатами его исполнения.

Относительно доводов кассационной жалобы Братской межрайонной природоохранной прокуратурой принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

При рассмотрении дела установлено, что между администрацией Зиминского городского муниципального образования (заказчиком) и ООО "Пять звезд" (исполнителем) 21 февраля 2022 года заключен муниципальный контракт по отлову собак без владельцев на территории Зиминского городского муниципального образования Иркутской области со сроком действия до 31 декабря 2022 года.

По данным МО МВД России "Зиминский" в 2022 году зарегистрировано 17 сообщений, связанных с безнадзорными животными, зафиксировано четыре нападения животных без владельцев на людей, в том числе 22 февраля 2022 года около "адрес" несовершеннолетняя ФИО6 была подвергнута нападению бродячей собаки, в результате чего ей были нанесены телесные повреждения, причинившие легкий вред здоровью.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Методическими указаниями по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2019 года N 1180, Порядком осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Иркутской области, утвержденным приказом Службы ветеринарии Иркутской области от 24 августа 2020 года N 53-спр, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Иркутской области от 9 декабря 2013 года N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев", исходил из того, что администрацией Зиминского городского муниципального образования не представлено доказательств, подтверждающих проведение плановых мероприятий по отлову животных без владельцев, в том числе в районе нападения собаки на несовершеннолетнюю ФИО7 что свидетельствует о нарушении ответчиком пункта 7 Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Иркутской области, утвержденного приказом Службы ветеринарии Иркутской области от 24 апреля 2020 г..N 53-спр и пункта 2.3 Приложения N 1 к муниципальному контракту от 21 февраля 2022 г, заключенному между административным ответчиком и ООО " Пять звезд",

согласно которым отлов животных без владельцев должен проводиться как по заявкам (устным или письменным), так и при проведении плановых мероприятий в соответствии с условиями контракта, при этом ни муниципальный контракт, ни приложения к нему, являющиеся его неотъемлемой частью, каких-либо плановых мероприятий по отлову безнадзорных животных не содержат, что свидетельствуют о ненадлежащем исполнении администрацией Зиминского городского муниципального образования государственных полномочий в области обращения с собаками без владельцев.

Отказывая в удовлетворении требований в части возложения на администрацию Зиминского городского муниципального образования обязанности организовать на территории Зиминского городского муниципального образования приют для содержания безнадзорных животных, обеспечив его функционирование, суд исходил из того, что он не наделен правом разрешать вопросы, составляющие полномочия и компетенцию органа местного самоуправления, иное означало было вмешательство в деятельность последнего в реализации возложенных законом функций.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

Судебная коллегия находит выводы судов правильными, основанными на верном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Согласно пункту 82 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными, в том числе организацию мероприятий по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными.

Федеральным законом от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" деятельность по обращению с животными без владельцев определена как деятельность, включающая в себя отлов животных без владельцев, их содержание (в том числе лечение, вакцинацию, стерилизацию), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные настоящим Федеральным законом (статья 3).

На основании статьи 17 Федеральным законом от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ деятельность по обращению с животными без владельцев осуществляется, в том числе, в целях предотвращения причинения вреда здоровью и (или) имуществу граждан, имуществу юридических лиц.

В силу части 3 статьи 7, статьи 8 Федеральным законом от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления и настоящим Федеральным законом.

Пунктом 14 статьи 14.1 и пунктом 15 части 1 статьи 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что органы местного самоуправления городского, сельского поселения, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением имеют право на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территориях соответственно поселения, муниципального округа, городского округа.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что наряду с организационными, административными, инженерно-техническими, медико-санитарными, ветеринарными мерами к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям относятся также меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Под государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (санитарными правилами) в указанной статье понимаются нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств (статья 2 Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

В соответствии с положениями статьи 18 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев включают в себя: отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных; содержание животных без владельцев в приютах для животных в соответствии с частью 7 статьи 16 настоящего Федерального закона возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев; возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения мероприятий, указанных в пункте 2 настоящей части, либо обращение с животными в соответствии с пунктом 5 настоящей части; размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных; иные необходимые мероприятия в соответствии с частями 7 и 8 настоящей статьи.

Регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках и относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1789 СанПиН 3.3686-21)

Статьей 21 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ установлено, что за нарушение требований настоящего Федерального закона владельцы животных и иные лица несут административную, уголовную и иную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Законом Иркутской области от 9 декабря 2013 года N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев" и в соответствии с Порядком осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Иркутской области, утвержденным приказом Службы ветеринарии Иркутской области от 24 августа 2020 года N 53-спр органам местного самоуправления Иркутской области переданы отдельные областные государственные полномочия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев, а именно: привлечение в качестве исполнителей мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Иркутской области юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Для реализации данного полномочия органы местного самоуправления получают средства в виде субвенции из бюджета Иркутской области и вправе дополнительно использовать собственные материальные и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, установленных уставом муниципального образования.

Приложением 1 к данному Закону Иркутской области определен перечень муниципальных образований Иркутской области, органы местного самоуправления которых наделяются отдельными областными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев, в указанный перечень включено Зиминское городское муниципальное образование.

В соответствии с пунктом 7 Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Иркутской области, утвержденного приказом службы ветеринарий Иркутской области N 5З-спр от 24 августа 2020 г. (далее Порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев) и пункта 2.3 раздела 3 технического задания к муниципальному контракту от 21 февраля 2022 г. N 3380600911722000008, отлов животных без владельцев должен производится в том числе и при проведении плановых мероприятий по их отлову.

Однако проведение плановых мероприятий, порядок, их периодичность в муниципальном контракте не определены, отлов животных без владельцев Администрацией осуществляется только на основании заявок физических и юридических лиц, тогда как проведение плановых мероприятий по отлову безнадзорных животных существенно сокращает поголовье безнадзорных животных, чем минимизирует случаи нападения таких животных на население муниципального образования.

С учетом приведенного правового регулирования и установленных фактических обстоятельств дела, судебные инстанции при рассмотрении спора правомерно исходили из того, что надлежащих действий по организации деятельности по обращению с безнадзорными животными на территории Зиминского городского муниципального образования Иркутской области, обязанность по осуществлению которых возложена на администрацию Зиминского городского муниципального образования, последней не принято, в результате чего нарушаются права неопределенного круга лиц, создается реальная опасность жизни и здоровью граждан, их имуществу, возникает угроза нападения собак на граждан, в том числе, несовершеннолетних, а также угроза распространения заболеваний.

Доводы кассационной жалобы о том, что администрация Зиминского городского муниципального образования надлежащим образом исполняет переданные государственные полномочия по обращению с животными без владельцев, что финансовое обеспечение переданных государственных полномочий не может осуществляться за счет местного бюджета, не опровергают верных выводов судов, по существу доводы жалобы направлены на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, а также основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем эти доводы не могут являться предусмотренными статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке, поскольку обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", согласно пункту 2 статьи 2 которого органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Доводы о том, что органом местного самоуправления выполнены в полном объеме переданные полномочия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев путем заключения муниципального контракта правильных выводов судов не опровергает, поскольку сам факт заключения контракта не свидетельствует о принятии действенных мер по выполнению администрацией Зиминского городского муниципального образования возложенной на нее законом обязанности.

Утверждения кассатора о том, что суд первой инстанции принял решение по требованиям административного истца, без учета их уточнения в ходе судебного разбирательства, тем самым выйдя за пределы заявленных требований, были предметом изучения и оценки суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в обжалованном судебном акте. Как видно из содержания судебного акта суда первой инстанции, суд признал незаконным бездействие органов местного самоуправления, по неисполнению отдельных государственных полномочий, то есть, как заявлял прокурор, что соответствует требованиям статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами нижестоящих инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Зиминского городского суда Иркутской области от 24 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи