Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2023 г. по делу N 66а-1004/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Никитиной Г.Н, судей Войтко С.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5/2023 по административному исковому заявлению Чубаровой В.М. о признании не действующими нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, по апелляционной жалобе Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 2 марта 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, возражения Чубаровой В.М. и ее представителя Полковниковой Н.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 7 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Чубарова В.М. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением, и с учетом уточненных требований, просила признать недействующими Генеральный план в части установления иной функциональной зоны и Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р-5) в отношении земельного участка, фактически находящегося в пользовании Чубаровой В.М, площадью 699 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование административных исковых требований указано на несоблюдение принципа правовой определенности при определении функционального и территориального зонирования в районе спорного земельного участка, поскольку в Генеральном плане и материалах по его обоснованию отсутствует описание функциональной зоны, а также ссылается на несоответствие установленного использования территории фактически сложившемуся землепользованию.

Определением судьи Алтайского краевого суда от 2 марта 2023 года принят отказ Чубаровой В.М. от административного иска в части требований о признании недействующим Приложения 4 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением санитарно-защитных зон" Правил землепользования и застройки в части распространения санитарно-защитной зоны на земельный участок по адресу: "адрес".

Решением Алтайского краевого суда от 2 марта 2023 года административные исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Барнаульская городская Дума обратилась с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции, в которой просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы указывает на то, что на карте комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана, отображены территории, ограниченно благоприятные, неблагоприятные для градостроительного освоения, территории регламентированного освоения, расчетные, установленные нормативные санитарно-защитные зоны от предприятий и коммунальных объектов. Спорный земельный участок расположен в границах водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы реки Обь, сведения о которых внесены в ЕГРН. Согласно информации, содержащейся на карте комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана, рассматриваемый земельный участок расположен в установленной санитарно-защитной зоне от ООО "Металлург". Кроме того, земельный участок не образован, границы земельного участка не учтены в ЕГРН. При таких обстоятельствах, земельный участок отнесен к иной функциональной зоне, не вовлеченной в градостроительную деятельность. Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции не в полной мере учел доказательства, представленные в материалы дела, которые фактически подтверждают нахождение земельного участка на территории не благоприятной для жилой застройки.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, административным истцом представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.

С учетом названных норм, а также вступивших в законную силу судебных актов, по которым оспариваемые нормативные правовые акты были предметом судебной проверки, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в пределах компетенции. Суд также установил, что названные нормативные акты надлежащим образом доведены до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Чубарова В.М. владеет земельным участком с расположенным на нем жилым домом в г. Барнауле Алтайского края по пер. Нефтяной, 17. Согласно выписке из ЕГРН жилой дом по пер. Нефтяной, 17 в г. Барнауле, 1966 года постройки, принадлежит на праве собственности административному истцу.

Согласно фрагментам приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки земельный участок административного истца находится в иной функциональной зоне и в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула Чубаровой В.М. отказано в предоставлении земельного участка на праве собственности без проведения торгов в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки в территориальной зоне открытых пространств (Р-5). Градостроительным регламентом в территориальной зоне Р-5 размещение жилых домов не предусмотрено.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории спорного земельного участка.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 ГрК РФ).

Как указано в части 3 статьи 4 ГрК РФ, в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с разделом 3 приложения 1 "Положение о территориальном планировании городского округа - города Барнаула" Генерального плана иная функциональная зона указана как прочая озелененная территория, не вовлеченная в градостроительную деятельность. Данная функциональная зона установлена, исходя из критериев неблагоприятности для жилой застройки.

Исходя из содержания Генерального плана, суд первой инстанции пришел к выводу, что предусматривая размещение озелененных территорий в иной функциональной зоне, разработчик и административный ответчик не отнесли данную зону к рекреационной. Какие-либо мероприятия по озеленению (а равно устройство парков, набережных, зон отдыха и т.п.) в перечне мероприятий отсутствуют, фактическое землепользование не состоит в использовании территории в целях рекреации.

Из ответа комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула от 7 ноября 2022 года следует, что территория в районе спорного земельного участка отнесена: к территориям, ограниченно благоприятным для градостроительного освоения; с развитием просадочных грунтов (преимущественно I тира просадочности); к территориям, неблагоприятным для градостроительного освоения, территория отступа застройки от бровки неустойчивого склона; к территориям регламентированного освоения: водоохранная зона, прибрежная защитная полоса, рыбоохранная зона.

Проверяя основания отнесения земельного участка к указанным территориям, суд пришел к выводу, что зоны просадочности не исключают в целом строительство на данной территории, а предусматривают лишь необходимость принятия мер инженерной защиты при размещении новых населенных пунктов и строительстве новых объектов капитального строительства. Данный вывод суда согласуется с разделом 8 "Инженерная подготовка и защита территории" СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", который допускает строительство на территориях поселений, подверженных просадочности.

Зона отступа от бровки неустойчивого склона не нашла своего подтверждения в судебном заседании, поскольку в материалах по обоснованию Генерального плана она не отнесена к территории, не подлежащей градостроительному освоению, и не является зоной с особыми условиями использования территорий, указанной в статье 105 Земельного кодекса Российской Федерации.

Наличие в районе земельного участка административного истца водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы и рыбоохранной зоны, как верно указано судом, не может служить основанием установления оспариваемой функциональной зоны, поскольку, хотя и являясь зонами с особыми условиями использования территорий, они вместе с тем в самих материалах Генерального плана не отнесены к территории, не подлежащей градостроительному освоению.

На основе представленных доказательств, суд сделал правильный вывод о том, что установление иной функциональной зоны не обоснованно в Генеральном плане, не отвечает критерию определенности, носит произвольный характер, в связи с чем, Генеральный план в части установленной иной функциональной зоны в границах земельного участка административного истца подлежит признанию недействующим, в связи с чем, доводы городской Думы о законности установления иной функциональной зоны подлежат отклонению.

Утверждения административного ответчика об установления иной функциональной зоны в связи с нахождением земельного участка в санитарно-защитной зоне от ООО "Металлург" были предметом рассмотрения судом первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой оснований судебная коллегия не находит, поскольку на момент принятия Генерального плана решение уполномоченного органа об установлении санитарно-защитной зоны отсутствовало. Данный вывод основан на положениях статей 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 ГрК РФ, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, и соответствует обстоятельствам дела.

Согласно статье 81 Правил землепользования и застройки предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р-5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Вопреки положениям Генерального плана, Правилами землепользования и застройки территориальная зона открытых пространств предусматривает градостроительные регламенты, допускающие осуществление направленной на развитие этой территории градостроительной деятельности.

В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне открытых пространств.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем, принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, изложенным в суде первой инстанции, и не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о не соответствии каждой из установленных функциональной и территориальной зон в районе земельного участка административного истца требованиям градостроительного законодательства и не соответствии установленного зонирования критерию правовой определенности, не влияют.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 2 марта 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 июня 2023 года