Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 г. по делу N 66а-955/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Войтко С.Н. и Никитиной Г.Н.

при секретаре Ризен С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на решение Верховного суда Республики Хакасия от 13 марта 2023 года

по административному делу N 3а-14/2023 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия о признании недействующим приказа министерства финансов Республики Хакасия от 26 апреля 2022 года N 80-од "О должностных лицах Министерства финансов Республики Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

администрация муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия обратилась в суд с административным исковым заявлением к министерству финансов Республики Хакасия, в котором просила признать недействующим приказ от 26 апреля 2022 года N 80-од "О должностных лицах Министерства финансов Республики Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (далее - Приказ N 80-од).

В обоснование административных исковых требований указано, что оспариваемый нормативный правовой акт в части наделения ведущих советников административного-правового отдела министерства финансов Республики Хакасия полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, противоречит части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и закону Республики Хакасия от 07 декабря 2015 года N 110-ЗРХ "О перечне должностных лиц органов исполнительной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления в Республике Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 6.1, 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 110-ЗРХ). Так, Законом N 110-ЗРХ правом на составление протоколов об административных правонарушениях по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наделены должностные лица органов местного самоуправления, а в силу части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень должностных лиц органов местного самоуправления, которые вправе составлять такие протоколы, устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Поскольку ДД.ММ.ГГГГ в отношении должностного лица - руководителя управления промышленности, энергетики, связи, строительства и транспорта администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия был составлен протокол об административном правонарушении ведущим советником административного-правового отдела контрольно-правового департамента министерства финансов Республики Хакасия, то оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца.

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 13 марта 2023 года в удовлетворении административного искового заявления администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия о признании Приказа N 80-од недействующим отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на неверность довода административного ответчика о том, что Закон N 110-ЗРХ является специальным нормативным правовым актом, который детализирует общее правило, устанавливает особенности регулирования определенных отношений, входящих в предмет регулирования общего закона - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно Закону N 110-ЗРХ правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наделены должностные лица органов местного самоуправления, поэтому администрация муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия считает, что наделение должностных лиц министерства финансов Республики Хакасия полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях должно осуществляться путем внесения изменений в Закон N 110-ЗРХ. Поскольку изменения в указанный закон внесены не были, Приказ N 80-од противоречит части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и нарушает права и законные интересы административного истца.

В письменных возражениях министерство финансов Республики Хакасия и прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Приказ N 80-од отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку он содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с привлечением к ответственности за совершение административных правонарушений.

Из материалов административного дела следует, что ДД.ММ.ГГГГ в отношении должностного лица - руководителя управления промышленности, энергетики, связи, строительства и транспорта администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия ФИО4 ведущим советником административно-правового отдела контрольно-правового департамента министерства финансов Республики Хакасия ФИО5 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся к должностному лицу административного истца, и он полагает, что Приказ N 80-од противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии права администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на обращение в Верховный суд Республики Хакасия с административным иском о признании недействующим Приказа N 80-од в части наделения ведущих советников административно-правового отдела министерства финансов Республики Хакасия полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно пункту 6.1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа.

На основании части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.

В соответствии с частью 1 статьи 23.7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8 - 10 статьи 7.32, статьями 7.32.6, 15.1, 15.14 - 15.15.16, 15.41, частью 20 статьи 19.5 и частью 1 статьи 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в пределах своих полномочий).

Из абзаца 6 части 2.1 статьи 266.1 и абзаца 5 части 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органом государственного финансового контроля, являющимся исполнительным органом субъекта Российской Федерации. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

В силу пункта 1 положения о министерстве финансов Республики Хакасия, утвержденного постановлением правительства Республики Хакасия от 12 мая 2009 года N 151, (далее - Положение) министерство финансов Республики Хакасия является исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия и обладает статусом финансового органа, обеспечивающим формирование и реализацию бюджетной, финансовой и кредитной политики Республики Хакасия, исполнительно-распорядительные функции по управлению республиканскими государственными финансами, осуществляющим координацию деятельности в этих сферах иных органов исполнительной власти республики.

Согласно пункту 7.11 Положения министерство финансов Республики Хакасия на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Хакасия издает приказы по вопросам, отнесенным к полномочиям министерства финансов Республики Хакасия.

На основании части 2 статьи 8 закона Республики Хакасия от 07 декабря 2007 года N 93-ЗРХ "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия" (далее - Закон N 93-ЗРХ) и пункта 4.2.53 Положения полномочия органа внутреннего государственного финансового контроля, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Законом N 93-ЗРХ, осуществляет министерство финансов Республики Хакасия.

В соответствии с частью 3 статьи 32 Закона N 93-ЗРХ внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью министерства финансов Республики Хакассия. Министерство финансов Республики Хакасия является финансовым органом и органом внутреннего государственного финансового контроля.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, указанных в части 3 статьи 33 Закона N 93-ЗРХ, министерством финансов Республики Хакасия осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 4 части 4 статьи 33 Закона N 93-ЗРХ и пункт 4.5.8 Положения).

Из вышеприведенных положений следует, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, уполномочены рассматривать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В рассматриваемом случае таким органом является министерство финансов Республики Хакасия.

26 апреля 2022 года административным ответчиком утвержден приказ N 80-од "О должностных лицах Министерства финансов Республики Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях", согласно пункту 1 которого должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 - 2.1 статьи 7.29, частями 1 - 4.2, 6 - 8, 10, 11, 13, 14 статьи 7.30, частью 2 статьи 7.31, статьями 7.31.1, частями 1 - 6, 8 - 10 статьи 7.32, частью 1 статьи 7.32.5, статьей 7.32.6 (в пределах своих полномочий, за исключением сферы государственного оборонного заказа), частью 11 статьи 9.16 (за исключением сферы государственного оборонного заказа и сферы государственной тайны), статьей 7.29.3, частью 1 статьи 15.1, статьями 15.14 - 15.15.16, частями 7 и 20 статьи 19.5, статьей 19.7.2 (за исключением сферы государственного оборонного заказа и сферы государственной тайны) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являются ведущие советники административно-правового отдела.

Таким образом, разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - министерством финансов Республики Хакасия, в установленной форме - приказ, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования, и в оспариваемой части не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о неверном выводе о том, что Закон N 110-ЗРХ является специальным законом, который детализирует общее правило, устанавливает особенности регулирования определенных отношений, входящих в предмет регулирования общего закона - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как и доводы о том, что согласно Закону N 110-ЗРХ правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наделены должностные лица органов местного самоуправления, поэтому наделение должностных лиц министерства финансов Республики Хакасия полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях должно осуществляться путем внесения изменений в Закон N 110-ЗРХ, судебная коллегия отклоняет.

Так, Закон N 110-ЗРХ в соответствии с частями 6.1 и 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает перечень должностных лиц органов исполнительной власти Республики Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 1 и 20.1 статьи 19.5, статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора; перечень должностных лиц органов местного самоуправления в Республике Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 1, 31, 32 статьи 19.5, статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 7.32.6, 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - при осуществлении муниципального финансового контроля.

Согласно изложенному, Закон N 110-ЗРХ принят в соответствии с частями 6.1 и 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и устанавливает перечень должностных лиц органов местного самоуправления в Республике Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, лишь при осуществлении муниципального финансового контроля, в то время как Приказ N 80-од устанавливает перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля, полномочиями по которому административный ответчик наделен частью 2 статьи 8 Закона N 93-ЗРХ и пунктом 4.3.53 Положения.

Ссылки апеллянта на противоречие оспариваемого нормативного правового акта части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 1, 31, 32 статьи 19.5, статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 7.32.6, 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - при осуществлении муниципального финансового контроля, суд апелляционной инстанции не принимает, поскольку указанная норма также касается осуществления муниципального финансового контроля. При этом оспариваемый Приказ N 80-од издан на основании частей 1 и 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, несмотря на то, что в просительной части административного искового заявления содержится требование о признании недействующим Приказа N 80-од в полном объеме, из содержания административного иска и апелляционной жалобы следует, что администрацией муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия оспаривался Приказ N 80-од только в части наделения ведущих советников административно-правового отдела министерства финансов Республики Хакасия полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учитывая, что решением Верховного суда Республики Хакасия от 13 марта 2023 года в удовлетворении административно-исковых требований административного истца о признании Приказа N 80-од недействующим отказано в полном объеме, судебная коллегия считает необходимым судебный акт изменить, указав на оспариваемую часть Приказа N 80-од.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного суда Республики Хакасия от 13 марта 2023 года изменить, абзац первый резолютивной части решения изложить в следующей редакции:

"в удовлетворении административного искового заявления администрации муниципального образования Ширинский район о признании пункта 1 приказа министерства финансов Республики Хакасия от 26 апреля 2022 года N 80-од "О должностных лицах Министерства финансов Республики Хакасия, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" в части установления того, что должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являются ведущие советники административно-правового отдела, недействующим отказать.".

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Верховный суд Республики Хакасия в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 июня 2023 года.