Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2023 г. по делу N 66а-960/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-27/2023 по административному исковому заявлению Доценко Т.В. об оспаривании в части нормативного правового акта

по апелляционной жалобе Доценко Т.В. на решение Амурского областного суда от 6 февраля 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

30 сентября 2009 года Завитинским городским Советом народных депутатов Амурской области принято решение N 44 "Об утверждении Положения "О порядке назначения, выплаты, перерасчета пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, лицам, замещавшим должности муниципальной службы, выборным должностным лицам городского поселения "Город Завитинск"".

Приложением к указанному решению является Положение о порядке назначения, выплаты, перерасчета пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, лицам, замещавшим должности муниципальной службы, выборным должностным лицам городского поселения "Город Завитинск".

Решением Совета народных депутатов Завитинского муниципального округа от 22 декабря 2021 года N 71/8 утверждено Положение об условиях, порядке назначения, выплаты, индексации и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе в органах местного самоуправления Завитинского муниципального округа.

Приложением к указанному решению является Положение об условиях, порядке назначения, выплаты, индексации и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе в органах местного самоуправления Завитинского муниципального округа (далее - Положение).

Согласно пункту 5.6 Положения лицам, указанным в абзаце 3, 4 пункта 2.1 настоящего Положения, являющимися получателями пенсии за выслугу лет в соответствии с ранее действовавшими Положениями, определяющими порядок назначения, выплаты, индексации и перерасчета пенсии за выслугу лет, Комиссией производится ее перерасчет в соответствии с нормами настоящего Положения.

Положение опубликовано в официальном периодическом печатном средстве массовой информации администрации Завитинского района "Информационный листок администрации Завитинского района "Наш район" 23 декабря 2021 года N 28.

Доценко Т.В. обратилась в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 5.6 Положения, как противоречащего статье 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статье 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статье 20 Закона Амурской области от 13 декабря 2006 года N 261-ОЗ "О государственной гражданской службе Амурской области".

В обоснование заявленных требований Доценко Т.В. указала, что является получателем пенсии за выслугу лет как лицо, замещавшее выборную должность на постоянной основе в городском поселении г. Завитинск. В связи с принятым Положением размер ее пенсии за выслугу лет был существенно снижен в нарушение требований федерального законодательства, по смыслу которых орган местного самоуправления не вправе произвольно отказаться от выплаты социальной гарантии в виде дополнительной выплаты муниципальному служащему. Кроме того, действие Положения распространено на лиц, уже вышедших на пенсию к моменту принятия оспариваемого Положения.

Решением Амурского областного суда от 6 февраля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Доценко Т.В. обратилась с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции, в которой просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Доводы апелляционной жалобы аналогичны процессуальной позиции административного истца в суде первой инстанции. Так, ссылаясь на нормы федерального законодательства, указывает, что пенсионное обеспечение за выслугу лет, являясь дополнительной гарантией, устанавливаемой лицам, замещающим муниципальную должность, должно быть аналогичным пенсионному обеспечению, установленному для государственных гражданских служащих, в частности для лиц, замещающих государственную должность Амурской области. Закон Амурской области от 13 декабря 2006 года N 261-ОЗ "О государственной гражданской службе Амурской области" не предусматривает вычет страховой пенсии по старости при назначении пенсии за выслугу лет. Установление различного правового регулирования в области пенсионного обеспечения, по мнению административного истца, противоречит базовому принципу единства правового регулирования. Применение вновь введенного порядка начисления пенсии за выслугу лет приводит к ухудшению положения пенсионеров, уже вышедших на пенсию в соответствии с ранее действовавшим порядком.

Относительно доводов апелляционной жалобы главой Завитинского муниципального округа, прокурором, участвовавшим в деле, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Исходя из требований Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Завитинского муниципального округа Амурской области, Регламента Совета народных депутатов Завитинского муниципального округа, а также выписки из протокола заседания Совета народных депутатов Завитинского муниципального округа от 22 декабря 2021 года N 8, следует, что обжалуемое Положение принято уполномоченном органом, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия и официально опубликовано, что подтверждается официальным печатным средством массовой информации администрации Завитинского района "Информационный листок администрации Завитинского района "Наш район" 23 декабря 2021 года N 28, и по этим основаниям сторонами не обжалуется.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу части 2 статьи 24 вышеназванного федерального закона определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведенные нормативные положения Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

Особенности организации муниципальной службы в Амурской области и правовое положение муниципальных служащих Амурской области урегулированы Законом Амурской области от 31 августа 2008 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области".

В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 21 данного закона установление и выплата пенсии за выслугу лет производятся в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих, и настоящей статьи.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Как установлено судом, распоряжением администрации г. Завитинска от 27 сентября 2021 года N 36-л на основании решения комиссии по установлению стажа выборной должности, муниципальной службы об установлении пенсии за выслугу лет от 27 сентября 2021 года N 01 с указанной даты Доценко Т.В. была установлена пенсия за выслугу лет как лицу, замещавшему выборную должность на постоянной основе, в размере 47 989 рублей 80 копеек.

Из содержания распоряжения следует, что соответствующее решение было принято по основаниям, закрепленным в Положении о порядке назначения, выплат, перерасчета пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, лицам, замещавшим должность муниципальной службы, выборным должностным лицам городского поселения "Город Завитинск", утвержденным решением Завитинского городского Совета народных депутатов от 30 ноября 2009 года N 44.

Решением Совета народных депутатов Завитинского муниципального округа Амурской области от 22 декабря 2021 года N 71/8 утверждено Положение.

На основании распоряжением главы Завитинского муниципального округа от 30 декабря N 518/к "О выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещавшим муниципальные должности", выплата пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в преобразованных органах местного самоуправления, в том числе городского поселения "город Завитинск", выплата пенсии за выслугу лет в соответствии с новым Положением производится с 1 января 2022 года.

В связи с принятием оспариваемого Положения административному истцу произведена выплата пенсии за выслугу лет за январь 2022 года в размере 24 643 рубля 12 копеек, за февраль - 23 595 рублей 60 копеек.

Разрешая административно-правовой спор, суд первой инстанции исходил из того, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Судебная коллегия находит данные выводы суда правильными, основанными на верном применении норм материального права и соответствующими обстоятельствам дела.

Материалами дела подтверждается, что критерии установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет, установленные оспариваемым Положением, по своим основным параметрам являются сходными (но не тождественными, а определенными с учетом возможностей местного бюджета) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - Амурской области.

С учетом того, что пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования страховым пенсиям, то само по себе определение с учетом бюджетных возможностей органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных областным законодательством, не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих Завитинского муниципального округа Амурской области, в том числе и Доценко Т.В, по сравнению с государственными гражданскими служащими Амурской области.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что внесение изменений в Положение вопреки доводам апелляционной жалобы являлось не произвольным, а было обусловлено бюджетными возможностями Завитинского муниципального округа Амурской области.

Поскольку после принятия Советом народных депутатов Завитинского муниципального округа решения от 22 декабря 2021 года N 71/8 "Об утверждении "Положения об условиях, порядке назначения, выплаты, индексации и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе в органах местного самоуправления Завитинского муниципального округа" выплата пенсии за выслугу лет за счет средств местного бюджета административному истцу не прекращена, а изменены правила ее предоставления, право Доценко Т.В. на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах не нарушено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в нарушение закона Положение распространено на нее и на лиц, уже вышедших на пенсию к моменту принятия оспариваемого Положения, основаны на неверном толковании норм права.

Правоотношения по выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим носят длящийся характер, порядок расчета получаемой административными истцами пенсии изменен на будущее время после издания органом местного самоуправления правового акта, направленного на обеспечение равенства муниципальных служащих данного муниципального образования независимо от момента назначения им указанной пенсии.

Таким образом, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое Положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления либо опровергающих выводы суда первой инстанции, основаны на неверном толковании норм права, в связи с чем являются несостоятельными.

Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 6 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Доценко Т.В. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 июня 2023 года