Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2023 г. по делу N 8а-14322/2023[88а-17730/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Калугина Николая Вениаминовича, Пономарева Игоря Васильевича, Чванкиной Галины Валерьевны, Боженовой Елены Владимировны и кассационное представление прокурора Московской области на решение Балашихинского городского суда Московской области от 28 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 5 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Балашихинского городского прокурора Московской области к администрации городского округа Балашиха Московской области о признании незаконным постановления.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения заинтересованных лиц Боженовой Е.В, Калугина Н.В, Кособоковой И.А, Пономарева И.В, Чванкиной Г.В, прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, поддержавших кассационные жалобы и кассационное представление, представителя административного ответчика Зиновьевой А.А. и заинтересованных лиц Ходакова А.В, Ходаковой А.В, Шнайдера Е.А, Цыплакова М.В, возражавших против удовлетворения кассационных жалоб и кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Балашихинский городской прокурор Московской области (далее - Балашихинский городской прокурор, прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации городского округа Балашиха Московской области (далее - администрация городского округа Балашиха, администрация) о признании незаконным постановления от 19 октября 2021 года N 934-ПА "Об утверждении Проекта организации дорожного движения на территории городского округа Балашиха Московской области".

В обоснование заявленных требований прокурор указывал, что Балашихинской городской прокуратурой проведена проверка о возможных нарушениях администрацией городского округа Балашиха законодательства в области безопасности дорожного движения. Установлено, что администрацией издано названное постановление, которым утвержден Проект организации дорожного движения на территории городского округа Балашиха Московской области.

Прокурор полагал, что оспариваемое постановление принято органом местного самоуправления в нарушение порядка согласования проектов организации дорожного движения, установленного частью 9 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 443-ФЗ), так как указанный Проект организации дорожного движения (далее также - ПОДД) на территории указанного муниципального образования не согласован с Госавтоинспекцией, Минтрансом Московской области, а также федеральным органом дорожного управления. Администрация городского округа Балашиха не утвердила перечень органов и организаций, с которыми необходимо согласовывать подобный ПОДД, что также свидетельствует о нарушении процедуры его принятия и утверждения. По мнению прокурора, наименование оспариваемого постановления вводит в заблуждение неопределенный круг лиц, поскольку содержание данного постановления свидетельствует о том, что утвержден 581 проект организации дорожного движения на территории городского округа Балашиха Московской области, в то время как положения статьи 18 Федерального закона N 443-ФЗ свидетельствуют, что утверждению подлежит каждый проект индивидуально.

Решением Балашихинского городского суда Московской области от 28 июля 2022 года, оставленным без изменения судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 5 декабря 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационных жалобах, поданных 6 апреля 2023 года и 2 мая 2023 года, Калугин Н.В, Пономарев И.В, Чванкина Г.В, Боженова Е.В. просят отменить судебные акты как постановленные с существенным нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование доводов жалобы ссылаются на то, что суды пришли к неправомерным выводам, которые не подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами, об отсутствии нарушений прав заинтересованных лиц, что нарушает принцип правовой определенности. Повторяя доводы об отсутствии согласования оспариваемого ПОДД с соответствующими органами и организациями, указывают, что судами при вынесении обжалуемых судебных актов не учтено, что оспариваемый ПОДД не содержит ряд обязательных, установленных нормативными документами, разделов; содержит в своем составе описание размещения ограничивающих движение и запрещающих движение знаков, которые, по мнению заявителей, препятствуют выезду и движению по автомобильным дорогам регионального и (или) межмуниципального значения. Полагают, что административным ответчиком не представлено обоснование необходимости разработки и принятия оспариваемого ПОДД и не представлен ранее действующий нормативный документ, который регламентировал организацию дорожного движения на территории муниципального образования.

В кассационном представлении, поданном 31 мая 2023 года, прокурор Московской области просит отменить апелляционное определение и направить дело на новое апелляционное рассмотрение. В обоснование доводов кассационного представления прокурор, повторяя ранее указанные доводы об отсутствии согласования оспариваемого ПОДД с необходимыми организациями в области обеспечения безопасности дорожного движения, также указывает на отсутствие в оспариваемом ПОДД пояснительной записки с анализом существующей дорожно-транспортной ситуации по каждому разделу с описанием мероприятий, обеспечивающих проектные решения по организации дорожного движения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации городского округа Балашиха от 19 октября 2021 года N 934-ПА утвержден Проект организации дорожного движения на территории городского округа Балашиха Московской области. Указанное постановление размещено на официальном сайте администрации городского округа, опубликовано в газете "Факт", номер от 28 октября 2021 года N 41 (12698).

Он представляет собой документацию по организации дорожного движения на территории всего городского округа и состоит из 581 раздела (каждый поименован как "проект") применительно к каждой улице городского округа Балашиха.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу положений статьи 6 Устава городского округа Балашиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 21 сентября 2015 года N 02/08, к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 32 Устава к полномочиям администрации городского округа относится, в числе прочего, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Общие требования к документации по организации дорожного движения установлены в статье 16 Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с частью 4 указанной статьи в состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения (далее также - КСОДД) и (или) проекты организации дорожного движения (ПОДД), требования к которым определены в статьях 17, 18 Федерального закона N 443-ФЗ.

Проекты организации дорожного движения разрабатываются в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения (часть 1 статьи 18 Федерального закона N 443-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 18 Федерального закона N 443-ФЗ проекты организации дорожного движения на период эксплуатации дорог или их участков разрабатываются в целях определения постоянных схем движения транспортных средств и (или) пешеходов, в том числе в отношении существующих, реконструируемых или строящихся дорог или их участков.

Учитывая приведенные положения федеральных законов, Устава городского округа Балашиха Московской области, а также тот факт, что ранее какой-либо ПОДД по отношению к территории городского округа Балашиха никогда не принимался (утверждался), суды пришли к правомерным выводам, что оспариваемый прокурором правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления при наличии к тому оснований в целях решения вопросов местного значения городского округа.

Судами установлено, что наименование оспариваемого постановления, вопреки доводам прокурора, не может вводить кого-либо в заблуждение, так как в нем идет речь об утверждении единого Проекта организации дорожного движения на территории всего городского округа Балашиха Московской области (свыше 17 500 листов формата A3 в количестве 56 томов), включающего в себя 581 раздел, поименованный как "проект". Каждый раздел (проект) состоит из содержания, введения, условных обозначений, ортофотоплана, схемы организации дорожного движения на период эксплуатации, сводной ведомости объемов горизонтальной дорожной разметки, ведомости дорожных знаков, ведомости размещения дорожных и пешеходных ограждений, ведомостей наличия остановок общественного транспорта, пешеходных переходов, светофорных объектов, наличия искусственных неровностей, включает в себя графические материалы в виде схем (чертежей), отображающих существующую дорожно-транспортную ситуацию на соответствующей территории.

В соответствии с частью 9 статьи 18 Федерального закона N 443-ФЗ проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения, по согласованию: 1) с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или подведомственными ему федеральными государственными учреждениями либо в случаях, если автомобильные дороги переданы в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", этой компанией при условии, что автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам федерального значения или пересекают их; 2) с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области организации дорожного движения, в случае, если автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения; 3) с органами и организациями, перечень которых установлен органом местного самоуправления.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что органом местного самоуправления городского округа Балашиха перечень органов и (или) организаций, с которыми необходимо согласовывать ПОДД, не утвержден. Вместе с тем, указанное обстоятельство само по себе не может служить основанием к признанию оспариваемого постановления незаконным.

Из ответа органа ГИБДД на запрос суда следует, что территория, в отношении которой разработан ПОДД, расположена в границах дорог (улиц) местного значения городского округа Балашиха Московской области, а также автомобильной дороги регионального значения "Балашиха - Салтыковка" (Разинское шоссе) и автомобильной дороги регионального значения "Балашиха - Салтыковка - ст. Никольская" (Вишняковское шоссе).

Согласно Положению о министерстве транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, утвержденному постановлением правительства Московской области от 21 февраля 2017 года N 115/7, министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области (далее также - министерство) является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере, в том числе, организации дорожного движения.

В силу подпункта 163 пункта 14 указанного Положения министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области осуществляет полномочие по согласованию проектов организации дорожного движения, разрабатываемых для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, в случае если автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения.

Судами установлено, что в рассматриваемом случае административный ответчик перед принятием оспариваемого постановления не направлял ПОДД на согласование в министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, полагая, как указано в письменных возражениях, что достаточным является направление на согласование в указанный орган комплексной схемы организации дорожного движения (далее также - КСОДД) на территории городского округа Балашиха. В тоже время, в ходе рассмотрения настоящего административного дела, а именно 25 июля 2022 года, министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области согласовало Проект организации дорожного движения на территории городского округа Балашиха Московской области.

Судами установлено, что Проект организации дорожного движения на территории городского округа Балашиха Московской области, утвержденный постановлением администрации городского округа Балашиха от 19 октября 2021 года N 934-ПА, разрабатывался в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения на территории Балашихинского городского округа Московской области.

КСОДД направлялись на согласование в соответствующие органы, в том числе в министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, УГИБДД ГУ МВД России по Московской области, комитет по архитектуре Московской области, министерство жилищной политики Московской области, министерство экологии и природопользования Московской области, ГБУ Московской области "Мосавтодор" для рассмотрения и направления замечаний. При этом согласование и утверждение КСОДД осуществлялось посредством электронного документооборота.

Действительно, оспариваемое постановление от 19 октября 2021 года N 934-ПА принято администрацией городского округа Балашиха ранее полного согласования КСОДД.

В тоже время судами установлено, что в последующем КСОДД получили соответствующее согласование, а требования Федерального закона N 443-ФЗ не устанавливают обязанности первоочередного согласования КСОДД до начала разработки и утверждения ПОДД для территории соответствующего муниципального образования.

Поскольку Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2013 года N 527 "О внесении изменений в Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711" обязанность по согласованию проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах исключена из компетенции Госавтоинспекции, орган ГИБДД сообщил администрации городского округа Балашиха и в последующем суду, что не участвует в согласовании рассматриваемого ПОДД.

Исследовав обстоятельства дела, оценив представленные доказательства в рамках оснований заявленных прокурором требований, городской суд, с которым согласился областной суд, отклонил заявленный прокурором административный иск.

При этом суд правомерно учел, что на момент разрешения спора по существу необходимое по закону согласование уполномоченного органа субъекта Российской Федерации получено, доказательств, подтверждающих нарушение права граждан на безопасность дорожного движения вследствие принятия оспариваемого акта, в материалы дела не представлено. Наоборот, отмена существующего ПОДД создаст угрозу безопасности дорожного движения на территории городского округа вследствие отсутствия какого-либо иного нормативного регулирования данного вопроса. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права неопределенного круга лиц не нарушает.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с данными выводами судов.

Довод кассационных жалоб заинтересованных лиц о необходимости согласования ПОДД с ФКУ "Центравтомагистраль", являлся предметом рассмотрения судов и не принят во внимание, поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства того, что участки дорог, в отношении которых разработан ПОДД, имеют примыкание к автомобильным дорогам федерального значения.

В части доводов в представлении прокурора об отсутствии в оспариваемом ПОДД пояснительной записки с анализом существующей дорожно-транспортной ситуации по каждому разделу и описанием мероприятий, обеспечивающих проектные решения по организации дорожного движения, судами отмечено, что оспариваемая информация в полном объеме представлена в оспариваемом ПОДД (том 1.1), при этом часть информации содержится в виде ссылок на иную документацию по организации дорожного движения городского округа Балашиха.

Остальные доводы кассационных жалоб и кассационного представления сводятся к несогласию с организацией дорожного движения на территории соответствующих микрорайонов городского округа Балашиха Московской области. Вместе с тем, ПОДД был разработан специализированной проектной организацией, которая в сложившейся ситуации (плотность застройки бывших дачных поселков, огромный машинопоток) избрала наиболее приемлемую для большинства населения микрорайонов схему организации движения. Данные доводы носят субъективно-оценочный характер, в связи с чем не опровергают правомерность принятых по дел обжалуемых судебных актов.

Таким образом, судебная коллегия, оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и проанализировав приведенные выше нормы материального права, полагает выводы судов правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Фактически доводы кассационных жалоб и кассационного представления повторяют их позицию, изложенную в судах первой и апелляционной инстанций, в том числе при подаче апелляционных жалоб, представления они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Балашихинского городского суда Московской области от 28 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 5 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Калугина Николая Вениаминовича, Пономарева Игоря Васильевича, Чванкиной Галины Валерьевны, Боженовой Елены Владимировны и кассационное представление прокурора Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 28 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи