Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июня 2023 г. по делу N 8а-16780/2023[88а-18373/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" к департаменту государственного регулирования тарифов Воронежской области о признании нормативного правового акта недействующем в части.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя административного истца Ходыкиной Е.А, поддержавшей кассационную жалобу, представителя административного ответчика Цыганковой Е.М, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

департаментом государственного регулирования тарифов Воронежской области (далее также - департамент) издан приказ от 28 декабря 2021 года N 77/10 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области для АО "ППК "Черноземье".

Данный приказ официально опубликован 30 декабря 2021 года в информационной системе "Официальный портал органов власти Воронежской области" и на "Официальный интернет-портал правовой информации".

Акционерное общество "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" (далее АО "ППК "Черноземье, общество) обратилось в Воронежский областной суд с административным иском, указывая на то, что пункт 1 указанного приказа, устанавливающий уровень экономически обоснованного тарифа на 2022 год в размере 5, 47 руб./пасс-км, не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку при расчете департамент необоснованно исключил затраты АО "ППК "Черноземье" на обеспечение транспортной безопасности на сумму 132 171 000 рублей, что лишает общество возможности получения субсидий от региона.

Общество просило признать недействующим с 1 января 2022 года пункт 1 приказа от 28 декабря 2021 года N 77/10, обязать департамент государственного регулирования тарифов Воронежской области принять новый нормативный акт, заменяющий оспариваемые положения.

Решением Воронежского областного суда от 23 сентября 2022 года административное исковое заявление удовлетворено. Суд признал недействующим с 1 января 2022 года пункт 1 приказа департамента государственного регулирования тарифов Воронежской области от 28 декабря 2021 года N 77/10 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области для АО "ППК "Черноземье" и обязал департамент государственного регулирования тарифов Воронежской области в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения суда принять нормативный правовой акт, заменяющий пункт 1 указанного приказа, указав на необходимость сообщения о принятии указанного судебного решения в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 года решение отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В кассационной жалобе, поданной 28 апреля 2023 года через суд первой инстанции, АО "ППК "Черноземье" просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение Воронежского областного суда. Указывает, что суд апелляционной инстанции неправомерно согласился с департаментом государственного регулирования тарифов Воронежской области в части исключения из необходимой валовой выручки на 2022 год расходов по обеспечению транспортной безопасности, полагая, что указанные расходы экономически необоснованы. Полагает, что экономическое обоснование указанных расходов подтверждается представленным в департамент договором от 10 августа 2021 года N на оказание услуг по обеспечению транспортной безопасности, заключенным с "данные изъяты" на основании проведенных конкурсных процедур.

Требования об обоснованности затрат самого исполнителя по оказанию указанных услуг, по мнению заявителя, являются некорректными, также как является некорректынм сравнение с уровнем расходов на охрану за предыдущий период - за 2021 год, поскольку понятие "охрана", которую осуществляли сотрудники вневедомственной охраны и частные охранники, и понятие "транспортная безопасность", которая вводится постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 года N 1653 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств железнодорожного транспорта" и которую будут выполнять подразделения транспортной безопасности, не являются идентичными.

Считает, что указанные нарушения привели к неверным выводам о законности оспариваемых положений нормативного правового акта, принятого в области тарифного регулирования.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, департамент государственного регулирования тарифов Воронежской области является полномочным органом по утверждению тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области, что подтверждено Положением о департаменте государственного регулирования тарифов Воронежской области, утвержденным постановлением правительства Воронежской области от 31 марта 2020 года N 283.

Оспариваемый приказ об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области для АО "ППК "Черноземье" принят на заседании правления управления по регулированию тарифов области большинством голосов. Процедура принятия указанного нормативного акта, его опубликования проверены судами и признаны соответствующими Закону Воронежской области от 1 февраля 1995 года N 11-З "О нормативных правовых актах Воронежской области". По указанным основаниям данный нормативный правовой акт не оспаривался.

Спор по делу возник в связи с отказом регулятора - департамента государственного регулирования тарифов Воронежской области в полной мере учесть в составе экономически обоснованных расходов затраты на обеспечение транспортной безопасности в размере 161 680 000 рублей.

По результатам рассмотрения представленных материалов с учетом запроса дополнительно обосновывающих материалов и поступивших от регулируемой организации документов департаментом 24 декабря 2021 года было составлено экспертное заключение по расчету экономически обоснованных затрат на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области АО "ППК "Черноземье" в 2022 году.

Согласно указанному экспертному заключению департаментом при его расчете была исключена часть затрат общества на обеспечение транспортной безопасности в размере 132 171 000 рублей.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, соглашаясь с доводами административного истца о необоснованном исключении из необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) части затрат в размере 132 171 000 рублей, исходил из отсутствия достаточной правовой обоснованности принятого тарифного решения, что, по мнению суда первой инстанции, свидетельствует о нарушении баланса интересов организации железнодорожного транспорта и пользователей ее услугами.

Не соглашаясь с указанным решением, апелляционный суд согласился с позицией регулятора, которым на основании экспертного заключения из состава НВВ общества на 2022 год была исключена часть затрат на обеспечение транспортной безопасности в сумме 132 171 000 рублей в связи с отсутствием фактических расходов и непредоставлением документов, обосновывающих предстоящие затраты по отдельным статьям расходов (заработная плата сотрудников, обмундирование, транспорт, средства связи и прочие).

При этом указано, что департамент, рассмотрев представленные административным истцом документы, скорректировал величину прогнозируемых расходов общества на осуществление транспортной безопасности пригородных пассажирских перевозок в Воронежской области до 29 509 000 рублей.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведенными выводами апелляционного суда в силу следующего.

Согласно положениям пункта 1 статьи 4, статьи 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее также - Закон о естественных монополиях), пунктов 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее также - Закон о железнодорожном) деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона о естественных монополиях, пункты 3, 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее также - Положение N 643), пункты 1, 3, 4, 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950).

Тарифы, сборы, плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом о естественных монополиях и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы, плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов, платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы, плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона о железнодорожном транспорте).

Органы тарифного регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов на пригородные перевозки включают в расчет необходимой валовой выручки экономически обоснованные расходы и прибыль в размере, необходимом для достижения качественных и количественных характеристик подвижного состава и других параметров транспортного обслуживания населения, предусмотренных договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и (или) согласованных органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации инвестиционных программ субъекта регулирования (пункт 16 Положения N 643).

Порядок расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы) утверждается Федерального антимонопольной службой (далее ФАС России) (пункт 10 Положения N 643).

Приказом ФАС России от 5 декабря 2017 года N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее также - Методика N 1649/17), которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

Экономически обоснованный уровень тарифа субъекта регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении в границах соответствующего субъекта Российской Федерации определяется как отношение необходимой валовой выручки субъекта регулирования в границах субъекта Российской Федерации к утвержденному (согласованному) объему пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 25 Методики N 1649/17).

Экономически обоснованные тарифы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, подлежащие регулированию, устанавливаются органом регулирования на основе экономически обоснованных затрат, сформированных в соответствии с Порядком ведения раздельного учета (пункт 29 Методики N 1649/17).

В соответствии с пунктами 4, 10 статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности - это реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, то есть противоправных действий (бездействий), в том числе террористический акт, угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекших за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий.

Обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено указанным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1 статьи 4 Закон о транспортной безопасности).

Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств железнодорожного транспорта, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 года N 1653 (далее также - Требования N 1653).

Данным нормативным актом на перевозчиков как на субъектов транспортной безопасности возложена обязанность обеспечивать защиту транспортного средства от актов незаконного вмешательства в соответствии с паспортом транспортного средства силами обеспечения транспортной безопасности транспортного средства в установленных настоящим документом случаях подразделениями транспортной безопасности, включающими в себя группы из числа работников подразделений транспортной безопасности (далее - группы быстрого реагирования), специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности.

Требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры (часть 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности).

Названные Требования N 1653 вступили в законную силу с 21 октября 2020 года.

Ранее затраты на обеспечение транспортной безопасности включались в статью расходов на охрану и оказывались частными охранными предприятиями.

Как верно установлено судами, поскольку обязанность по организации транспортной безопасности законом возложена на общество как перевозчика, то расходы на ее обеспечение являются необходимыми для административного истца и должны быть включены в НВВ для расчета тарифа.

Во исполнение вышеуказанных требований закона АО "ППК "Черноземье" по результатам открытого конкурса был заключен договор от 10 августа 2021 года N с "данные изъяты", согласно условиям которого последнее обязалось в период с 1 января 2022 по 31 декабря 2022 года по поручениям общества оказывать услуги по обеспечению транспортной безопасности в предусмотренном законом порядке. Общая ориентировочная стоимость (лимит денежных средств) на оказание таких услуг составила 266 688 063 рублей без НДС (пункт 2.1 названного договора), также сторонами была согласована стоимость одного часа оказания услуги разных категорий работников "данные изъяты"".

Согласно пункту 2.1 указанного договора его общая ориентировочная стоимость включает 320 001 675 рублей с НДС и учитывает все возможные расходы исполнителя, связанные с оказанием услуг, в том числе расходы на оплату труда работников, страхование, обучение, инструктаж и переподготовку персонала, форменное обмундирование, снаряжение, средства связи, спецсредства и транспортные расходы.

В свою очередь, пункт 4.1.5 данного договора предусматривает обязанность исполнителя экипировать за свой счет работников форменной одеждой, специальными средствами, средствами индивидуальной защиты, радиостанциями, мобильными телефонами и иными специальными средствами в соответствии с техническим заданием.

С учетом положений статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений; буквальное значение условия договора в случае его неясности устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом, административный ответчик, в экспертном заключении указал, что из указанного договора по оказанию услуг по обеспечению транспортной безопасности невозможно понять и регулируемой организацией не представлена дополнительно обосновывающая информация каким образом определены расходы на заработную плату сотрудников, оборудование, обмундирование, с учетом срока его износа.

Поскольку общество осуществляет регулируемый вид деятельности на территории нескольких субъектов Российской Федерации, при подготовке тарифной заявки на 2022 год общая прогнозная величина затрат на обеспечение транспортной безопасности в размере общей ориентировочной стоимости услуг по вышеуказанному договору была распределена согласно Порядку ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пропорционально числу отправленных пассажиров. Величина затрат АО "ППК "Черноземье" на обеспечение транспортной безопасности, распределенных на Воронежскую область, по сведениям общества составила 161 680 000 рублей.

Согласно экспертному заключению департамент при оценке вышеуказанного договора исходил из того, что его стоимость определена как ориентировочная, кроме того, заказчик оставляет за собой право полного отказа от оказания услуг, а также на частичную выборку услуг. Обоснование численности сотрудников транспортной безопасности и количества групп быстрого реагирования, паспорта безопасности транспортных средств, прочие материалы, оказывающие влияние на сумму затрат по Воронежской области, регулируемой организацией не представлены.

С учетом изложенного плановые расходы общества по Воронежской области были скорректированы департаментом на основании пункта 47 приказа ФАС России от 5 декабря 2017 года N 1649/17 на основе прогноза расходов (затрат) перевозчиков на базе отчетного периода методом индексации. Возможность расчета планируемых расходов перевозчика на основе документально подтвержденных данных о расходах у регулятора отсутствовала, так как подробных обоснованных расчетов регулируемая организация не представила.

Такой подход регулятора признан обоснованным, поскольку фактически понесенная сумма расходов на транспортную безопасность по Воронежской области за 2022 год может быть учтена при последующем регулировании согласно пункту 46 Методики расчета N 1649/17.

На основании пункта 49.6.6.3. Методики N 1649/17 расходы, относящиеся к прочим расходам и оказываемые сторонними организациями, принимаются к учету в соответствии с заключенными договорами (при их наличии) и с учетом индекса потребительских цен (ИПЦ) в среднем за год. В случае превышения указанных индексов компанией пригородных пассажирских перевозок представляется дополнительное обоснование роста планируемых затрат.

В ходе тарифного регулирования установлено, что с учетом условий указанного выше договора от 10 августа 2021 года заявленные расходы носят прогнозируемый характер и обоснованы исключительно условиями данного договора, объем оказания услуг по которому определяется на основании письменных заявок перевозчика; в котором не предусмотрена ответственность за отказ от услуг; оплата осуществляется по факту оказанных услуг, авансовые платежи не предполагаются (пункты 1.4, 1.7, 1.8, 2.1, 2.3, 2.4, 3.3 договора). При этом обоснование численности сотрудников транспортной безопасности и количества групп быстрого реагирования, прочие материалы, оказывающие влияние на суммы затрат по Воронежской области, по запросу регулятора представлены не были, равно как и паспорта транспортных средств.

При указанных обстоятельствах тарифный орган обоснованно не принял во внимание данный договор и произвел на основе экспертного заключения самостоятельный расчет прогнозных расходов с учетом фактически понесенных сумм расходов на транспортную безопасность по Воронежской области за предыдущий период тарифного регулирования.

Для осуществления регулирующим органом деятельности по определению экономически обоснованных затрат для утверждения экономически обоснованного тарифа, субъектом естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок должны быть предоставлены соответствующие материалы, обосновывающие заявленные для включения в НВВ затраты.

Основанием для непринятия расходов в заявленном обществом размере послужило отсутствие экономического обоснования затрат общества на обеспечение транспортной безопасности.

При этом именно на регулируемую организацию возложена обязанность предоставления соответствующего комплекта документов, содержащего необходимые и достаточные сведения для установления экономически обоснованного тарифа. Ненадлежащее исполнение данной обязанности имеет неблагоприятные последствия в виде риска принятия регулирующим органом решения без учета всех, возможно и объективно существующих, обстоятельств.

Судебная коллегия полагает выводы суда апелляционной инстанции правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебного актов апелляционного суда, постановленного в соответствии с законом, не влияют.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого апелляционного определения не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 21 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи