Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июня 2023 г. по делу N 8а-13117/2023[88а-21410/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Карасовой Н.Х, Сергеева С.С.

рассмотрела кассационную жалобу Еприкян А.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 года, которым отменено решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 30 июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Еприкян А.А. к администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, департаменту имущественных отношений администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Еприкян А.А. обратилась в Лазаревский районный суд г..Сочи Краснодарского края с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным решение департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (далее - департамент архитектуры) от 16 октября 2020 года N об отказе в утверждении схемы расположения и предоставлении земельных участков в собственность за плату; считать схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 890 кв. м, в связи с перераспределением земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес"), выполненную "данные изъяты" 27 марта 2020 года, утвержденной и согласованной; возложить на администрацию муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края в лице департамента имущественных отношений (далее по тексту - департамент имущественных отношений) обязанность заключить с Еприкян А.А. соглашение об образовании земельного участка площадью 890 кв. м с видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), категория земель - земли населенных пунктов, о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" и земельного участка, государственная (муниципальная) собственность на который не разграничена (далее - испрашиваемый земельный участок); указать, что решение суда об удовлетворении требований административного иска является основанием для подготовки межевого плана на земельный участок площадью 890 кв. м с видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), категория земель - земли населенных пунктов, расположенный по адресу: "адрес", на земельном участке расположен жилой дом N, согласно схеме расположения границ земельного участка на кадастровом плане

территории, выполненной "данные изъяты" 27 марта 2020 года; возложить на Управление Росреестра по Краснодарскому краю (далее по тексту - Управление Росреестра) обязанность осуществить по заявлению Еприкян А.А. или ее представителя по доверенности постановку на государственный кадастровый учет указанного земельного участка согласно схеме расположения границ земельного участка на кадастровом плане территории, выполненной "данные изъяты" 27 марта 2020 года, путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и земельного участка, государственная (муниципальная) собственность на который не разграничена, без истребования дополнительных документов и согласований, по координатам в системе МСК-23, указанным в административном иске.

В обоснование административного иска Еприкян А.А. указала, что ей принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 527 кв. м. По заказу административного истца "данные изъяты" подготовило схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории для последующей реализации предусмотренного статьей 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) права на заключение с органом местного самоуправления соглашения о перераспределении земель, после чего она обратилась в администрацию г. Сочи с заявлением об утверждении в порядке перераспределения схемы расположения испрашиваемого земельного участка, однако письменным сообщением департамента архитектуры от 16 октября 2020 года N Еприкян А.А. в этом было отказано. Несогласие административного истца с принятым органом местного самоуправления решением явилось поводом для ее обращения в суд с рассматриваемыми требованиями.

Решением Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 30 июня 2021 года административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 года решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 30 июня 2021 года отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска Еприкян А.А.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 31 марта 2023 года, Еприкян А.А. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 года и оставлении в силе решения Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 30 июня 2021 года. Как указывает заявитель, судом апелляционной инстанции не дана оценка выводам судебной экспертизы, доказательства, их опровергающие, материалы административного дела не содержат. Также обращает внимание на то, что испрашиваемый земельный участок не находится в красных линиях какого-либо земельного участка общего пользования.

Определением судьи от 15 мая 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта..

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Для удовлетворения судом административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, суд должен установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение такими решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Из материалов дела видно, что Еприкян А.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 527 кв. м из категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), расположенного по адресу: "адрес"

В целях увеличения площади названного земельного участка по заказу административного истца кадастровым инженером "данные изъяты" подготовлена схема расположения перераспределяемого земельного участка на кадастровом плане территории под индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), расположенного по адресу: "адрес" (далее - Схема), согласно которой площадь образуемого в результате перераспределения земельного участка составляет 890 кв. м, из которых 527 кв. м - площадь принадлежащего Еприкян А.А. земельного участка, 363 кв. м - площадь земельного участка из свободных земель, государственная (муниципальная собственность) на который не разграничена.

Еприкян А.А. обратилась в орган местного самоуправления за утверждением схемы и заключением соглашения о перераспределении земельного участка в рамках предоставления муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности".

Решением департамента архитектуры от 16 октября 2020 года N в предоставлении данной муниципальной услуги отказано, поскольку предложенное схемой образование земельного участка площадью 890 кв. м предусматривается путем перераспределения свободных муниципальных земель. Образование земельного участка в испрашиваемых границах приведет к нерациональному использованию муниципальных земель, расположенных вдоль дороги общего пользования, которые могут быть использованы для расширения проезда общего пользования, прокладки транзитных инженерных коммуникаций, благоустройства тротуара и т.п.

Орган местного самоуправления сослался на пункты 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ и пришел к выводу о том, что схема разработана с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам, что в соответствии с подпунктом 11 пункта 31 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности", утвержденного постановлением администрации от 24 сентября 2015 года N 2753 (далее - Административный регламент), является основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из выводов судебной землеустроительной экспертизы, выполненной "данные изъяты" 13 мая 2021 года, согласно которым не имеется каких-либо препятствий, установленных законодательством Российской Федерации, а также иных ограничений, делающих невозможным перераспределение принадлежащего административному истцу земельного участка и земель, государственная (муниципальная) собственность на которые не разграничена. В связи с этим суд пришел к выводу о том, что оспариваемый отказ в утверждении схемы лишает административного истца возможности на получение указанного земельного участка в собственность

Отменяя решение суда первой инстанции и не усматривая оснований для удовлетворения требований административного иска, суд апелляционной инстанции сослался на отсутствие согласия органа местного самоуправления на отчуждение земельного участка, за счет которого предполагается увеличение земельного участка Еприкян А.А. Также судебная коллегия указала, что земельный участок, примыкающий к земельному участку административного истца, площадью 527 кв. м относится к территории общего пользования.

Между тем такие выводы Краснодарского краевого суда не могут быть признаны законными исходя из следующего.

Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.

Вопросы перераспределения земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулированы статьей 11.7 ЗК РФ и главой V.4 ЗК РФ.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 39.28, пунктам 1, 8 статьи 39.29 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка. В целях заключения соглашения собственники частных земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган. В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 статьи 39.29 ЗК РФ.

Пункт 31 Административного регламента также содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Как указано выше, в предоставлении Еприкян А.А. муниципальной услуги было отказано, поскольку предложенное Схемой образование земельного участка площадью 890 кв. м предусматривается путем перераспределения свободных муниципальных земель.

В целях установления и проверки данных обстоятельств судом первой инстанции была назначена судебная землеустроительная экспертиза, эксперту разъяснены процессуальные права, последний предупрежден об ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

Из выводов судебной экспертизы следует, что предложенное схемой образование земельного участка площадью 890 кв. м: не приводит к пересечению границ муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов; не приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на этом участке объектов недвижимости и к невозможности использовать этот земельный участок в соответствии с разрешенным использованием; не приводит к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости, другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также к нарушению требований, установленных ЗК РФ и другими федеральными законами; не приводит к пересечению границ территориальных зон, лесничеств, лесопарков, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов; не приводит к нерациональному использованию муниципальных земель.

Изучением материалов дела, а также натурным осмотром предложенного схемой к образованию участка экспертом не выявлено нарушений требований к образуемым земельным участкам, а также возникновения возможных препятствий в пользовании своим имуществом при его использовании владельцами смежных земельных участков.

Таким образом, в ходе проведения судебной экспертизы не нашли своего подтверждения основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, изложенные в решении департамента архитектуры от 16 октября 2020 года N

При этом суд апелляционной инстанции в обжалуемом судебном акте выводы, опровергающие заключение судебной экспертизы, не привел, формально сославшись на отсутствие согласия органа местного самоуправления на отчуждение данного земельного участка, что в понимании приведенных выше норм не является законным основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции с учетом всех обстоятельств дела обоснованно принял во внимание заключение судебной землеустроительной экспертизы и усмотрел основания для удовлетворения административного иска Еприкян А.А. в части признания решения департамента архитектуры от 16 октября 2020 года N незаконным.

Вместе с тем суд кассационной инстанции, рассматривая требования административного иска в части восстановления нарушенного права административного истца, полагает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Данные требования закона проигнорированы судом первой инстанции.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

При таких обстоятельствах решение суда в части возложения на администрацию муниципального образования городского округа города-курорта Сочи в лице департамента архитектуры обязанности заключить с Еприкян А.А. соглашения об образовании земельного участка площадью 890 кв. м подлежит изменению. Суд кассационной инстанции полагает необходимым возложить на администрацию обязанность рассмотреть повторно заявление Еприкня А.А. о заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 года отменить.

Решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 30 июня 2021 года изменить в части указания способа восстановления нарушенного права, возложив на администрацию муниципального образования городского округа города-курорта Сочи обязанность повторно рассмотреть заявление Еприкян А.А. о заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в отношении земельного участка площадью 640 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес"

В остальной части решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 30 июня 2021 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 4 июля 2023 года.