Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июня 2023 г. по делу N 8а-13373/2023[88а-21561/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Карасовой Н.Х, Сергеева С.С.

рассмотрела кассационную жалобу представителя Литвинова Н.В. по доверенности Шахматовой Н.В. на решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 8 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 23 января 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Литвинова Н.В. к администрации г. Феодосии Республики Крым об оспаривании уведомления.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Литвинов Н.В. обратился в Феодосийский городской суд Ростовской области с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить уведомление административного ответчика от 17 мая 2022 года N о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке (далее - Уведомление); возложить на администрацию г. Феодосии Республики Крым (далее - администрация) обязанность выдать уведомление о допустимости размещения объекта индивидуального строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", на основании заявления административного истца от 12 мая 2022 года и представленных документов, в течение 10 дней с момента вступления в силу решения суда.

В обоснование административного иска Литвинов Н.В. указал, что 17 мая 2022 года административным ответчиком принято оспариваемое Уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке по основаниям того, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в охранной зоне государственного природного заповедника Карадагский, который является особо охраняемой территорией, на территории которого запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму охраны его территории, установленному в положении о государственном природном заповеднике. С данным уведомлением административный истец не согласен, считает его незаконным и подлежащем отмене, учитывая, что земельный участок принадлежащий Литвинову Н.В, находится в зоне Ж-1 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами, в отношении земельного участка установлена категория - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, сведений о том, что земельный участок полностью либо частично расположен в границах зон с особыми условиями использования, в границах особо охраняемой природной территории, охотничьих угодий, лесничеств, лесопарков, в ЕГРН не содержится.

Решением Феодосийского городского суда Республики Крым от 8 ноября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 23 января 2023 года решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 8 ноября 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 5 апреля 2023 года, представитель Литвинова Н.В. по доверенности Шахматова Н.В. ставит вопрос об отмене решения Феодосийского городского суда Республики Крым от 8 ноября 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 23 января 2023 года. Как указывает заявитель, в настоящее время осуществляются действия по уточнению границ охранной зоны заповедника, изменению ее конфигурации, согласование границ до настоящего времени не утверждено. Ссылается на отсутствие в реестре прав на спорный земельный участок данных о каких-либо установленных ограничениях и обременениях, а также на то, что Литвинов Н.В, приобретя земельный участок с видом разрешенного использования - ИЖС и расположенный в зоне Ж-1, фактически не имеет возможности пользоваться своей землей по назначению. Считает, что административный истец являлся добросовестным приобретателем спорного земельного участка, который полагался на данные государственного реестра.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Как следует из материалов дела, на основании договора купли-продажи земельного участка от 1 сентября 2020 года административный истец является собственником земельного участка площадью 503 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства (далее - спорный земельный участок). Право собственности административного истца на земельный участок зарегистрировано 10 октября 2020 года в ЕГРН.

Земельный участок был приобретен административным истцом у ФИО и был сформирован путем раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью 1003 кв. м на два земельных участка площадью 500 кв. м и 503 кв. м. ФИО приобрел земельный участок у гражданки ФИО1, предоставленного ей в собственность в порядке завершения оформления прав.

12 мая 2022 года административный истец обратился в администрацию с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства - одноэтажного жилого дома высотой 5, 20 м, площадью застройки 120 кв. м. на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты"

17 мая 2022 года по результатам рассмотрения уведомления, административным ответчиком принято Уведомление N о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке по основаниям того, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в охранной зоне государственного природного заповедника "данные изъяты". Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) на территориях государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.

Полагая данное уведомление незаконным и нарушающим его права, Литвинов Н.В. обратился в суд с административным иском.

Принципиальные правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", частью 1 статьи 23 которого установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено упомянутым законом.

Федеральный законодатель, установив переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 года (статья 6 Закона N 6-ФКЗ), одновременно в статье 12.1 названного Закона предусмотрел, что особенности регулирования в том числе земельных отношений на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя до 1 января 2023 года могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (часть 1 в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Так, разрешая заявленные Литвиновым Н.В. требования по существу, суды обеих инстанций руководствовались положениями статьи 1, пункта 1 статьи 4, статьи 30, части 3 статьи 9, пункта 2 части 1 статьи 18, пункта 2 части 1 статьи 34, пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пунктов 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); пункта 2 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Кроме того, правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона N 7-ФЗ природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Законом N 33-ФЗ.

Согласно статье 2 Закона N33-ФЗ с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады (пункт 2). Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 данного Закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (пункт 4). Государственные природные заповедники и национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения (пункт 5).

Статьей 9 указанного Закона установлено, что на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике (пункт 1). На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике (пункт 4).

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (пункт 10 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) относится к зонам с особыми условиями использования территорий (подпункт 11 статьи 105 ЗК РФ).

Положениями частей 8 - 10 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования упомянутого Федерального закона одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В соответствии с частью 14 статьи 26 данного Закона если зона с особыми условиями использования территории, требование об установлении которой предусмотрено в соответствии с федеральным законом, не была установлена до 1 января 2025 года либо не были установлены границы такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 1 января 2028 года, за исключением случаев, предусмотренных частями 13 и 15 приведенной статьи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N138 утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон (далее - Правила), которые определяют порядок создания охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы (далее - охранные зоны), установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

Охранные зоны создаются для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах (пункт 2 Правил).

Земельные участки, которые включены в границы охранной зоны, у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для таких земельных участков особого правового режима (пункт 3 Правил).

Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон (далее - режим охранных зон) устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждается органом государственной власти, принимающим решение о ее создании (пункт 5 Правил).

Согласно положениям пунктов 29, 30 Правил в границах охранных зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы государственного природного заповедника, национального парка, природного парка или памятника природы.

В соответствии с положениями части 1 статьи 51.1 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации") или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Пунктом 2 части 10 статьи 51.1 ГрК РФ установлено, что уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (часть 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные положения закреплены в части 12 статьи 35 ГрК РФ.

Судом установлено, что "данные изъяты" создан в 1979 году на основании постановления Совета министров УССР от 9 августа 1979 года N "Об организации "данные изъяты" заповедника" занимает территорию вулканического массива "данные изъяты"

Постановлением Совета министров УССР от 7 июля 1983 года N "Об отводе земель "данные изъяты" заповеднику и выделении его охранкой зоны" заповеднику в постоянное пользование отведено 1485, 21 га земель и выделена охранная зона по суше на плато " "данные изъяты"" площадью 20, 9 га и по морю 1 км вдоль границ заповедника.

Решением Исполнительного комитета Крымского областного совета народных депутатов от 5 октября 1982 года N "данные изъяты" государственному заповеднику согласованы границы охранной зоны по суше и по акватории Черного моря. Приложением 2 указанного решения были утверждены границы охранной зоны заповедника по суше.

Положением об охранной зоне "данные изъяты" государственного заповедника, утвержденным 23 сентября 1982 года, установлено, что Заповедник имеет однокилометровую охранную зону вдоль всей линии заповедной морской акватории, площадью 809 га, и частичную охранную зону со стороны суши - в основном в северной части заповедника в районе "данные изъяты", площадью 20, 9 га.

Согласно указанному Положению на территории охранной зоны запрещается: любые работы, изменяющие существующую природную среду заповедной территории: распашка целинных земель, рубка деревьев, мелиорация, строительство зданий, использование ядохимикатов и т.д.

10 февраля 1998 года утверждено Положение о "данные изъяты" природном заповеднике пунктом 1.4. части 1 которого установлено, что вдоль границ заповедника, на прилегающих территориях для обеспечения необходимого режима охраны природных комплексов, объектов заповедника и исключения негативного влияния на них хозяйственной деятельности заповедник имеет однокилометровую морскую охранную зону вдоль всей заповедной акватории (площадью 940 га) и частичную охранную зону на суше в северной части заповедника в районе "данные изъяты" на "данные изъяты" (площадью 20, 9 га). Установление границ охранной зоны по всему периметру заповедника было начато в 2005 году.

Пунктом 4.3 указанного Положения установлено, что на территории и акватории "данные изъяты" природного заповедника запрещается какая-либо хозяйственная и иная деятельность, не связанная с деятельностью заповедника, противоречащая его целевому назначению, нарушающая природное развитие процессов и явлений, или создающая угрозу вредного влияния на его природные комплексы и объекты, в том числе: строительство сооружений, гидротехническое строительство, а также строительство путей, линейных и иных объектов транспорта и связи, не связанны с деятельностью заповедника.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что с учетом размещения земельного участка, принадлежащего административному истцу в пределах охранной зоны "данные изъяты" природного заповедника, учтенной в Правилах землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, административным ответчиком правомерно было принято оспариваемое уведомление.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведенными выводами судов, поскольку в соответствии с представленной в материалы дела выкопировкой из карты функциональных зон генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия земельный участок Литвинова Н.В. находится в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, в охранной зоне Карадагского природного заповедника.

Согласно выкопировки из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия вышеуказанный земельный участок находится в зоне Ж-1 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами, в охранной зоне особо охраняемых территорий (Карадагского природного заповедника).

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, с учетом установленных по делу обстоятельств, выводов судов не опровергают, повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, которым дана надлежащая оценка, не содержат новых обстоятельств, которые не были исследованы судом или опровергающих его выводы.

Утверждения жалобы о том, что в настоящее время осуществляются действия по уточнению границ охранной зоны заповедника, изменению ее конфигурации, не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку предметом проверки судов являлось уведомление администрации по состоянию на 17 мая 2022 года.

Судебная коллегия находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и, вопреки доводам кассационной жалобы, постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 8 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 23 января 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Литвинова Н.В. по доверенности Шахматовой Н.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 4 июля 2023 года.