Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2022 г. по делу N 8а-27714/2022[88а-32193/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Карасовой Н.Х, Рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Севастьянова А.Б. на решение Волгоградского областного суда от 9 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Севастьянова А.Б, Самойлик Т.С. с присоединившейся к иску группой лиц к Быковской районной Думе Волгоградской области о признании недействующим решения Быковской районной Думы Волгоградской области от 4 июня 2020 года N11/95 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения на территории Быковского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области".

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, выслушав объяснения участвовавшего в судебном заседании прокурора Стрелковского С.Н, судебная коллегия

установила:

Севастьянов А.Б. и Самойлик Т.С. с присоединившейся к иску группой лиц обратились в Волгоградский областной суд с исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Быковской районной Думы Волгоградской области от 4 июня 2020 года N11/95 как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Просят суд также проверить оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам: п. 4 ст. 19 Устава городского округа ? город Волжский Волгоградской области; Закону Волгоградской области от 14 марта 2016 года N 8-ОД "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области"; ст. 15, 15.1, 16, 16.1, 31 Федерального закона N 131-ФЗ; ст. 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; ч. 6 ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; п.п. 2, 3 ст. 41, ст. 42, п. "р" ст. 71 Конституции Российской Федерации; ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58/ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"; статьям 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Решением Волгоградского областного суда от 9 марта 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2022 года решение от 9 марта 2022 года оставлено без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 августа 2022 года, Севастьянов А.Б. просит отменить решение суда и апелляционное определение, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административное исковое заявление. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи от 24 августа 2022 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях на кассационную жалобу представитель Прокуратуры Волгоградской области указывает на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, прокурор Стрелковский С.Н. возражал против доводов кассационной жалобы, просил принятое решение первой инстанции и апелляционное определение оставить в силе, в кассационной жалобе отказать.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, выслушав объяснения стороны участвующей в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Согласно ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу ч. 2 ст. 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Положения ч. 1 ст. 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

Как следует из материалов дела и установлено судом, что решением Быковской районной Думы Волгоградской области (далее - Быковская районная Дума) от 4 июня 2020 года N11/95, вступившим в силу с момента официального опубликования, утверждено Положение "О порядке организации и проведения на территории Быковского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области" (далее - Положение).

Указанное Положение определяет порядок организации и проведения на территории Быковского муниципального района мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее - мероприятия по выявлению мнения населения, мероприятия), а также процедуру определения результатов этих мероприятий.

Пунктом 1.2 Положения определено, что подготовка и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляются открыто и гласно. Деятельность по подготовке и проведению мероприятий по выявлению мнения населения осуществляется исходя из необходимости создания максимальных удобств для граждан.

Согласно п. 1.3 Положения в мероприятиях по выявлению мнения населения вправе участвовать гражданин Российской Федерации, место жительства которого расположено в пределах Волгоградской области, достигший на день заполнения им опросного листа 18 лет (далее - гражданин). Участие гражданина в мероприятиях по выявлению мнения населения является свободным и добровольным.

В соответствии с п. 1.4 Положения мероприятия по выявлению мнения населения проводятся на всей территории Быковского муниципального района путем заполнения гражданами опросного листа по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее - опросный лист) по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку.

Согласно п. 1.5 Положения мероприятия по выявлению мнения населения проводятся в пунктах мероприятий по выявлению мнения населения (далее - пункт опроса), перечень и нумерация которых утверждается администрацией Быковского муниципального района, а также вне пунктов опроса в соответствии с настоящим Порядком.

В соответствии с п. 1.6 Положения финансовое, материально-техническое и информационное обеспечение, связанное с организацией и проведением мероприятий по выявлению мнения населения, осуществляется за счет средств местного бюджета Быковского муниципального района.

Как следует из раздела 2 Положения, подготовку и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляет муниципальная комиссия по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее по тексту - муниципальная комиссия) (п. 2.1). Муниципальная комиссия формируется Быковской районной Думой Волгоградской области не позднее чем за 15 дней до начала периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения Волгоградской области. Число членов муниципальной комиссии должно быть не менее 5 человек (п. 2.2). Муниципальная комиссия формируется из депутатов Быковской районной Думы, представителей общественных палат (советов) Быковского муниципального района и иных лиц (п. 2.3). Муниципальная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и иных членов муниципальной комиссии. Председатель, заместитель председателя и секретарь муниципальной комиссии избираются открытым голосованием на первом заседании муниципальной комиссии большинством голосов от числа присутствующих членов муниципальной комиссии (п. 2.4). Полномочия муниципальной комиссии: организует информирование населения Быковского муниципального района через средства массовой информации, а также иными способами о проведении мероприятий по выявлению мнения населения, о порядке, местах, периоде и времени их проведения; обеспечивает изготовление опросных листов; определяет время работы пунктов опроса; организует проведение мероприятий по выявлению мнения населения; определяет результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории Быковского муниципального района; осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Порядком (п. 2.5). Для непосредственного проведения мероприятий по выявлению мнения населения и подсчету голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения, администрацией Быковского муниципального района формируются счетные комиссии по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее по тексту - счетные комиссии).

Число членов счетной комиссии должно быть не менее 2 человек (п. 2.6). Полномочия муниципальной комиссии, счетных комиссий прекращаются после опубликования результатов мероприятий по выявлению мнения населения (п. 2.7). Заседание муниципальной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленной численности комиссии. Решения муниципальной комиссии принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов. В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании муниципальной комиссии является решающим (п. 2.8). Материально-техническое, организационно-правовое и документационное обеспечение деятельности муниципальной комиссии, счетных комиссий осуществляет администрация Быковского муниципального района (п. 2.9).

Как следует из раздела 3 Положения, мероприятия по выявлению мнения населения проводятся путем заполнения гражданами опросного листа в пунктах опроса. Для граждан, которые не имеют возможности по уважительным причинам прибыть в пункт опроса, мероприятия по выявлению мнения населения могут также проводиться членами счетной комиссии вне пункта опроса с заполнением опросных листов (п. 3.1). Опросный лист выдается гражданину однократно при предъявлении паспорта гражданина Российской Федерации или документа, его заменяющего (п. 3.2). Счетная комиссия разъясняет гражданину порядок заполнения опросного листа (п. 3.3).

Разделом 4 Положения предусмотрено, что по итогам проведения мероприятий по выявлению мнения населения счетная комиссия осуществляет подсчет голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения. По итогам подсчета голосов счетная комиссия составляет протокол о результатах проведения мероприятий по выявлению мнения населения по форме согласно приложению 2 к настоящему Порядку, в котором указываются: количество граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения; количество граждан, выразивших мнение за вторую часовую зону (МСК, московское время); количество граждан, выразивших мнение за третью часовую зону (МСК+1, время, установленное на территории Волгоградской области в настоящий момент); количество опросных листов, признанных недействительными. Недействительными считаются опросные листы, которые не содержат отметок либо содержат более одной отметки в квадратах, расположенных напротив возможных вариантов ответов (п. 4.1). Протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения подписывается всеми присутствующими членами счетной комиссии, после чего не позднее дня, следующего за днем окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения, представляется в муниципальную комиссию (п. 4.2). Муниципальная комиссия суммирует данные, содержащиеся в протоколах счетных комиссий, и устанавливает результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории Быковского муниципального района, по итогам чего составляет протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения на территории Быковского муниципального района по форме согласно приложению 3 к настоящему Порядку. Протокол муниципальной комиссии подписывается всеми присутствующими членами муниципальной комиссии и не позднее двух дней после дня окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения представляется в Быковскую районную Думу (п. 4.3).

Быковская районная Дума утверждает результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории Быковского муниципального района и не позднее трех дней после дня окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения представляет соответствующее решение об утверждении результатов в Волгоградскую областную Думу (п. 4.4). Быковская районная Дума обеспечивает опубликование решения об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения на территории Быковского муниципального района в течение 7 дней со дня определения муниципальной комиссией результатов мероприятий по выявлению мнения населения (п. 4.5).

В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, судом первой инстанции установлено, что Волгоградской областной Думой принято постановление от 12 марта 2020 года N 10/486 "О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу об исчислении мнения", согласно которому, в связи с многочисленными обращениями граждан, проживающих на территории Волгоградской области, по вопросу об исчислении времени, целесообразно организовать выявление мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны (МСК+1) во вторую часовую зону (МСК, московское время).

Названным постановлением органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области рекомендовано провести мероприятия, направленные на выявление мнения населения по указанному вопросу.

Комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий поручено разработать типовое положение об организации и проведении в муниципальных образованиях Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения по указанному вопросу.

Решением Быковской районной Думы от 4 июня 2020 года N11/95 утверждено оспариваемое Положение, которое определяет порядок организации и проведения на территории Быковского муниципального района мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, а также процедуру определения результатов мероприятий по выявлению мнения населения в Быковском муниципальном районе.

В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ, статьями 16, 17 и 18 Устава Быковского муниципального района Волгоградской области Быковская районная Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений.

Согласно ст. 20 Устава глава Быковского муниципального района подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом, нормативные правовые акты, принятые районной Думой.

Приведенное решение представительного органа местного самоуправления подписано главой Быковского муниципального района, вступило в силу со дня его официального опубликования в официальном издании "Коммунар" N 22 от 13 июня 2020 года.

Обращаясь в суд с заявленными требованиями, административные истцы указывали, что под видом выявления мнения населения проведен опрос граждан, процедура которого не соответствует требованиям ст. 31 Федерального закона N 131-ФЗ, в частности, ч. 5 названной статьи.

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает различные формы выявления мнения населения для его учета при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти, в том числе опрос граждан (ст. 31).

Согласно ч. 1 ст. 31 названного Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения (п. 1 ч. 3 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу п. "р" ст. 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Правовые основы исчисления времени, установления часовых зон определены Федеральным законом от 3 июня 2011 года N 107-ФЗ "Об исчислении времени".

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона об исчислении времени на территории Российской Федерации устанавливаются часовые зоны, границы которых формируются с учетом границ субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного, судом первой инстанции установлено, что у административного ответчика не имелось предусмотренной действующим законодательством обязанности инициировать и провести в обязательном порядке опрос граждан по вопросу изменения часового пояса, не относящегося к вопросу местного значения.

Федеральный закон N 131-ФЗ, устанавливая в главе 5 формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, как правильно констатировал суд первой инстанции, не установилего исчерпывающий характер, и предусмотрел в ст. 33 возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что в рассматриваемом случае нарушений действующего законодательства отсутствует.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения не свидетельствует о принятии ими решения за пределами предоставленных полномочий, является частью предоставленных органам власти полномочий по учету мнения населения, последующей реализации права законодательной инициативы.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что сам по себе оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов регионального референдума, в связи с чем ссылки административных истцов на его преодоление (отмену) Положением не состоятельны.

В соответствии со статьями 14, 16 Устава Волгоградской области, принятого Волгоградской областной Думой 14 февраля 2012 года, Волгоградская областная дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным и представительным органом государственной власти Волгоградской области, к полномочиям которого относятся, в том числе, осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

20 августа 2020 года Волгоградской областной Думой принято постановление о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в ст. 5 Федерального закона "Об исчислении времени", предусматривающего перевод Волгоградской области во вторую часовую зону (МСК, московское время, UTC+3).

Федеральным законом от 22 декабря 2020 года N 432-ФЗ "О внесении изменений в ст. 5 Федерального закона "Об исчислении времени" Волгоградская область отнесена ко второй часовой зоне (МСК, московское время).

Как установлено судом апелляционной инстанции, что доводы административного иска сводятся, по своей сути, к несогласию административных истцов с отнесением Волгоградской области к другому часовому поясу, реализованное путем принятия федерального закона, что предметом настоящего рассмотрения не является.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что суд первой инстанции, разрешая спор, верно применил приведенные положения федерального законодательства, установилобстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска.

Оснований не соглашаться с данными выводами судов не имеется, так как выводы судов обеих инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Доводы кассационной жалобы не могут быть приняты судебной коллегией в качестве основания к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку они аналогичны доводам рассмотренного районным судом заявления и рассмотренной апелляционной инстанции жалобы которым дана надлежащая оценка с изложением обоснованных выводов.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными с учетом норм материального права, регулирующего возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 9 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 октября 2022 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Карасова Н.Х.