Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июля 2023 г. по делу N 66а-1221/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Савинова К.А, Бушминой А.Е, при секретаре Юриной Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бурунова А.Н. о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года N1230 "Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N113", решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года N63 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области", по апелляционной жалобе Бурунова Алексея Николаевича на решение Нижегородского областного суда от 30 марта 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя административного истца ФИО7, возражения представителя Правительства Нижегородской области ФИО8, представителя министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО9, представителя администрации городского округа город Бор Нижегородской области ФИО10, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N 113 утвержден Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области (далее - Генеральный план).

Решениями Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 26 марта 2013 года N 21, от 13 декабря 2013 года N 95, от 26 августа 2014 года N 66, постановлениями Правительства Нижегородской области от 30 июня 2016 года N 411, от 29 марта 2017 года N 177, от 28 апреля 2017 года N 280, от 20 июля 2017 года N 539, от 27 декабря 2017 года N 959, от 13 апреля 2018 года N258, от 15 ноября 2018 года N763, от 23 декабря 2019 года N 1001, от 28 декабря 2021 года N 1230, в Генеральный план внесены изменения.

Решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N 114 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Бор (далее - Правила землепользования и застройки).

Решениями Совета депутатов городского округа город Бор, в том числе от 30 августа 2022 года N 63, а также приказами департамента градостроительного развития территории Нижегородской области в Правила землепользования внесены изменения.

Решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области обнародованы в установленном порядке в газете "Борская правда" и размещены на официальном сайте www.borcity.ru, а нормативные правовые акты департамента градостроительного развития территории Нижегородской области и Правительства Нижегородской области о внесении в них изменений опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, на официальном сайте Правительства Нижегородской области и администрации городского округа город Бор Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также включены в реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области.

В частности, Постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года N1230 опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru, 31 декабря 2021 года, а решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года N 63 опубликовано в печатном издании газеты "БОР сегодня", N47(15730), 8 сентября 2022 года (решение), N48(15731), 13 сентября 2022 года (Правила).

Бурунов А.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления Правительства от 28 декабря 2021 года N 1230 "Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N 113" - в части отнесения территории, включающей земельный участок с кадастровым номером N к функциональной зоне "зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая"; решения Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года N 63 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Бор", - в части отнесения территории, включающей указанный земельный участок к территориальной зоне Ж-1АП "зона индивидуальной жилой застройки проектная".

В обоснование заявленных требований Бурунов А.Н. указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, относящегося к категории земель: "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования: "для производственных нужд". Согласно Генеральному плану и Правил землепользования и застройки в оспариваемых редакциях указанный земельный участок расположен в функциональной зоне - "зона застройки индивидуальными жилыми домами планируемая" и территориальной зоне Ж-1АП - "зона индивидуальной жилой застройки проектная". Считает, что нахождение его земельного участка в указанных зонах нарушает его права как собственника на использование земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования.

Решением Нижегородского областного суда от 30 марта 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Бурунов А.Н, просит отменить решение суда, удовлетворив исковые требования в полном объеме. Полагает, что постановление Правительства от 28 декабря 2021 года подписано неуполномоченным на то лицом.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов администрацией городского округа город Бор Нижегородской области и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно положениям части 1 статьи 24 ГрК РФ, определяющей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В силу положений части 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 ГрК РФ.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ.

В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N184 ФЗ) на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.

Пунктом 1 части 4 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З (в редакции, действовавшей на момент внесения изменений в Генеральный план) на Правительство Нижегородской области возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления городских округов Нижегородской области по утверждению генеральных планов городских округов, утверждение изменений в генеральные планы городских округов, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Согласно статье 29 Устава муниципального образования городского округа город Бор Нижегородской области, принятого решением Совета депутатов городского округа город Бор от 25 января 2011 года N1, представительным органом местного самоуправления является Совет депутатов городского округа город Бор Нижегородской области.

Деятельность Совета освещается в средствах массовой информации. Официальные документы Совета публикуются в газете "Борская правда" и могут размещаться в сети Интернет на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа (статья 11 Регламента Совета депутатов городского округа город Бор).

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года N 1230 и решение Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года N 63 приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ процедуры, и правилам введения их в действие.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое постановление Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года N 1230 подписано неуполномоченным лицом, несостоятелен, поскольку акт был подписан должностным лицом, исполнявшим обязанности Губернатора Нижегородской области ФИО11, на основании части 2 статьи 26 Устава Нижегородской области (в редакции, действовавшей на момент внесения изменений в Генеральный план), указа Губернатора Нижегородской области от 14 октября 2020 года N 175 "О временном исполнении обязанностей Губернатора Нижегородской области" и распоряжения Губернатора Нижегородской области от 28 декабря 2021 года N 1937-р "О командировании", которые соответствуют действующему законодательству и имеют юридическую силу. Таким образом, порядок подготовки нормативного правового акта, вопреки утверждению истцов, при подписании оспариваемого постановления не нарушен.

При этом, судом первой инстанции были проверены доводы административного истца о том, что постановление N 1230 принято с нарушением процедуры проведения публичных слушаний, о том, что он не был уведомлен о планируемых изменениях. Данные доводы получили надлежащую оценку суда и обоснованно были им отклонены, с приведением в решении убедительных мотивов.

Так, судом исследовались распоряжения главы местного самоуправления городского округа город Бор Нижегородской области от 13 сентября 2021 N 102 "О назначении общественных обсуждений"; газета "БОР сегодня" N 51 от 16 сентября 2021 года; страницы с официального сайта органов местного самоуправления городского округа г. Бор - "Оповещение о начале общественных обсуждений", которое размещено 16 сентября 2021 года, распоряжения главы местного самоуправления городского округа город Бор Нижегородской области от 14 сентября 2021 N 115 "О внесении изменений в распоряжение главы местного самоуправления городского округа г. Бор от 13сентября 2021 года N 102"; страницы с официального сайта органов местного самоуправления городского округа г. Бор - "Оповещение о начале общественных обсуждений", которое размещено 15 октября 2021 года; газета "БОР сегодня" N 58 от 19 октября 2021 года; протокол общественных обсуждений от 25 октября 2021 года, страницы с официального сайта органов местного самоуправления городского округа г. Бор - "Заключение о результатах общественных обсуждений".

Положения части 6 статьи 9, частей 3 и 10 статьи 24 ГрК РФ предусматривают право заинтересованного лица представить свои предложения по проекту генерального плана.

В статье 31 ГрК РФ указано, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется в том числе с учетом предложений заинтересованных лиц.

В данном случае ни в период подготовки изменений в Генеральный плана и Правила застройки и землепользования, ни в ходе проведения публичных слушаний по проектам указанных документов территориального планирования и градостроительного зонирования Бурунов А.Н. не представили замечаний и предложений по изменению функциональной и территориальной зоны.

Так, 18 октября 2021 года в рамках общественных обсуждений проекта изменений Генерального плана городского округа г. Бор в администрацию городского округа г. Бор поступили предложения от ФИО12 по установлению функционального зонирования (планируемые зоны) согласно схеме на территории земельных участков, в том числе участке административного истца с кадастровым номером N (нашли отражение в заключении о результатах общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ).

Таким образом, оснований считать, что при подготовке и принятии изменений в Генеральный план и Правила застройки и землепользования было допущено нарушение пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ, не имеется.

В пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" установлено, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Из совокупного анализа положений пунктов 6, 8, 9 статьи 1, части 1 статьи 4, частей 1, 3 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, статей 23, 30, 34 ГрК РФ в их системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования, определяющие стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержащие в себе долгосрочные ориентиры их развития, призваны обеспечивать не только права и интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и публичные интересы, связанные, в том числе, с устойчивым развитием территорий.

Документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. При этом правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану, поскольку, как указано выше, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ)

Как следует из материалов дела, Бурунов А.Н. на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, относящегося к категории земель: "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования: "для производственных нужд", адрес объекта: "адрес".

Земельный участок с кадастровым номером N был поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв. м.

Согласно Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером N, из которого был образован спорный земельный участок, на дату его утверждения располагался в границах функциональной зоны ТСП-ЭП - "зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда".

Согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N, из которого был образован спорный земельный участок, на дату их утверждения располагался в границах территориальной зоны Р-1 - "зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда".

Постановлением Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2021 года N 1230 в Генеральный план внесены изменения, в том числе, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны - "зона застройки индивидуальными жилыми домами".

Решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 30 августа 2022 года N 63 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, в том числе, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны Ж-1АП - "зона индивидуальной жилой застройки проектная".

Установив, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны - "зона застройки индивидуальными жилыми домами", в границах территориальной зоны Ж-1АП - "зона индивидуальной жилой застройки проектная", суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что наличие в документах кадастрового учета сведений о виде разрешенного использования "для производственных нужд", не влечет за собой возможность признания оспариваемого Генерального плана недействующим, как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Согласно картам градостроительного зонирования территории городского округа город Бор Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен в одной территориальной зоне Ж-1АП - "зона индивидуальной жилой застройки проектная", для указанной зоны установлены градостроительные регламенты (статья 16). Зона Ж-1АП выделена в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития городских (сельских) территорий, выбора наиболее эффективного использования территории с учетом решений Генерального плана и предусматривающая изменение параметров, функции существующей застройки. Размещение объектов капитального строительства может осуществляться при условии обязательной подготовки документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны Ж-1А. Виды разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства зоны Ж-1АП: предоставление коммунальных услуг; земельные участки (территории) общего пользования. Условно разрешенные виды использования не установлены. Вспомогательные виды разрешенного использования не установлены

Указанная территориальная зона соответствует функциональной зоне установленной в Генеральном плане "зона застройки индивидуальными жилыми домами".

Территориальная зона Ж-1АП Правил землепользования и застройки не предполагает строительство в ее границах объектов производственного назначения. Вместе с тем, указанное не препятствует использованию земельного участка с кадастровым номером N по своему целевому назначению, тем более, что данный земельный участок ранее входил в границы функциональной зоны ТСП-ЭП - "зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда" и территориальной зоны Р-1 - "зона экологического и природного ландшафта вне границ лесного фонда", что также не предполагало размещение на земельном участке объектов производственного назначения.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Устанавливая в отношении ряда земельных участков, функциональную зону индивидуальной жилой застройки и не планируя размещение в пределах указанной зоны объектов производственного назначения, органы власти тем самым для указанной территории на период реализации Генерального плана видели необходимость обеспечения ее комплексного и устойчивого развития, а также ее наиболее эффективного использования, считая, с учетом сложившейся плотности населения и типа существующей застройки, нецелесообразным наличие объектов промышленного значения.

Согласно части 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

В силу пунктов 8, 9 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, отнесение земельного участка с кадастровым номером к функциональной зоне "зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная", а также к территориальной зоне Ж-1АП "зона индивидуальной жилой застройки проектная" не нарушает прав истца, и положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит.

Несоответствие вида разрешенного использования земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости и Правилах землепользования и застройки, не свидетельствует о наличии оснований для признания незаконными Правил землепользования и застройки в оспариваемой части.

Приведение функциональной зоны в соответствие с фактическим использованием (видом разрешенного использования) конкретного земельного участка не предусмотрено действующим законодательством в качестве основания для внесения изменений в Генеральный план.

Разрешая административное исковое заявление, суд первой инстанции выяснил все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, и дал им соответствующую правовую оценку в обжалуемом судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 30 марта 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бурунова А.Н. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6 июля 2023 года.

Председательствующий

Судьи