Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2023 г. по делу N 8а-10098/2023[88а-11627/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Хорошевской М.В, Вдовиченко И.М, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации г. Нягани, Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации г. Нягани на решение Няганского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 16 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 11 апреля 2023 года, вынесенные по административному делу N2а-535/2022 по административному исковому заявлению Прокурора города Нягани в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации города Нягани о возложении обязанности совершить действия по постановке участка дороги на учет в качестве бесхозяйного недвижимого имущества, заслушав доклад судьи Хорошевской М.В. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, пояснения прокурора Трошкиной А.В, полагавшей об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор г. Нягани, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился с административным иском о признании незаконным бездействия администрации г. Нягани (далее по тексту - администрация) по постановке участка дороги протяженностью 1262м. с указанными в административном исковом заявлении координатами на учет в качестве бесхозяйного недвижимого имущества, возложении на администрацию обязанности совершить действия по постановке указанного участка дороги на учет в качестве бесхозяйного недвижимого имущества.

Требования мотивировал тем, что на территории муниципального образования города Нягани от центрального проезда дачного садового массива N5 (от перекрестка автодороги г.Нягань-пос.Уньюган) до центрального проезда садового массива N43, находится автомобильная дорога, протяженностью 1262м, которая в ЕГРН в качестве объекта недвижимости не зарегистрирована, в перечень бесхозяйного имущества не включена. Земельный участок, на котором расположена указанная автомобильная дорога, не имеет собственника, относится к землям населенных пунктов. В связи с отсутствием собственника дороги мероприятия по организации дорожного движения, работы по содержанию и обслуживанию указанной дороги не осуществляются, чем нарушаются интересы граждан на безопасность дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения.

Решением Няганского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16 мая 2022 года требования прокурора удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 августа 2022 года решение суда первой инстанции отменено и по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска прокурора.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 августа 2022 года отменено, административное дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 11 апреля 2023 года решение Няганского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16 мая 2022 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах, поданных Администрацией г. Нягани 12 мая 2023 года, Комитетом по управлению муниципальным имуществом Администрации г. Нягани 23 мая 2023 года, их представители просят судебные постановления отменить, считая их постановленными с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Представитель Администрации г. Нягани также просит назначить судебную экспертизу на предмет отнесения или не отнесения спорного проезда к объекту недвижимости.

Указанное ходатайство о назначении экспертизы, исходя из положений ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающих отсутствие у суда кассационной инстанции такой компетенции, подлежит отклонению.

В своих возражениях на кассационную жалобу прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа - Югра просит оставить судебные постановления без изменения, считая их законными и обоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с ч.1 ст.218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как следует из материалов дела, на территории муниципального образования город Нягань находится автомобильная дорога протяженностью 1262 м, с поименованными в административном исковом заявлении координатами, расположенная от центрального проезда дачного садового массива N5 (от перекрестка автодороги г. Нягань-пос. Уньюган) до центрального проезда садового массива N 43, которая в ЕГРН как объект недвижимости не зарегистрирована, сведения о собственниках которой отсутствуют, указанная дорога в перечень бесхозяйного имущества и имущества, числящегося в реестре муниципальной собственности, не включена. Спорный участок дороги является автомобильной дорогой общего пользования, единственным, возможным путем следования к земельным участкам, хозяйственным постройкам, индивидуальным жилым домам, расположенным в границах муниципального образования город Нягань.

В связи с изложенным, 31 мая 2021 года прокуратурой г. Нягани в адрес главы администрации внесено представление, в котором указано, что право собственности на спорную дорогу, несмотря на отсутствие иных собственников, до настоящего времени не зарегистрировано, надлежащее исполнение обязанности по осуществлению дорожной деятельности в отношении данной автомобильной дороги местного значения не производится, в связи с чем, требовалось устранить указанные нарушения.

На представление прокурора города 28 июня 2021 года направлен ответ о том, что основания для принятия указанных проездов, расположенных в садовых массивах города Нягани, в муниципальную собственность отсутствуют, вместе с тем, муниципалитетом дорожная деятельность (содержание свободных территорий, предназначенных для проезда) производится.

Как также следует из материалов дела и верно установлено судами, спорный проезд является главным проездом в территориальной зоне, предназначенной для ведения садоводства и огородничества (СХ-1).

Вместе с тем, по адресу расположения спорной дороги каких-либо СНТ не зарегистрировано, право собственности какого-либо СНТ на спорный участок дороги также не зарегистрировано, вблизи данной территории проживают граждане в индивидуальных жилых строениях, дорога используется для доступа жителей города к различным объектам природы и инфраструктуры муниципального образования.

В силу ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) обеспечение безопасности дорожного движения - это деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Согласно п. 1 ст. 12 данного закона ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

В соответствии с пп. 6, 12 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) содержание дорог относится к дорожной деятельности и определено как комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (п. 2 ст. 12 Закона N 196-ФЗ).

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 15 Закона N 257-ФЗ).

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ.

Положениями пп. 6, 11 ч. 1 ст. 13 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено в числе прочего осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Исходя из п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относятся к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Аналогичные положения воспроизведены в статьях 10 и 44 Устава города Нягани.

Согласно пункту 4.2 СП 34.13330.2021 "Свод правил. Автомобильные дороги. СНиП 2.05.02-85*", утвержденным Приказом Минстроя России от 9 февраля 2021 года N 53/пр, автомобильные дороги должны обеспечивать безопасное и удобное движение автомобилей (приложение А) и пешеходов, соблюдение принципа зрительного ориентирования водителей и иметь защитные дорожные сооружения и обустройства, а также производственные объекты для ремонта и содержания дорог.

Положения указанного стандарта направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения.

Согласно пункту 3.37 Свода правил "СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий, предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Пунктом 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что на земельные участки в границах территорий общего пользования не распространяется действие градостроительного регламента. Земельные участки общего пользования, занятые, в частности, улицами, проездами, автомобильными дорогами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пунктом 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации закреплена презумпция государственной собственности на землю: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Удовлетворяя требования прокурора, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь изложенными правовыми нормами, и, установив, что спорный участок дороги, являясь дорогой общего пользования в границах муниципального образования, в реестре муниципальной собственности до настоящего времени не значится, сведения о его собственниках отсутствуют, пришли к выводу о том, что он отвечает признакам бесхозяйного недвижимого имущества, что порождает обязанность органа местного самоуправления обратиться в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, с заявлением о постановке на учет данного объекта в качестве бесхозяйного.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, и имеющимся в деле доказательствам.

Доводы заявителей кассационных жалоб о том, что спорная дорога, находясь в территориальной зане, предназначенной для ведения садоводства и огородничества, является объектом пользования ограниченного круга лиц, соответственно не может быть признана участком улично-дорожной сети муниципального образования, являются несостоятельными, повторяют позицию заявителей, изложенную как на стадии рассмотрения дела по существу в суде первой инстанции, так и на стадии апелляционного обжалования. Данные доводы судами были проверены и отклонены по основаниям, признанным судом кассационной инстанции правильными.

Отклоняя аналогичные доводы ответчика, суды обоснованно указали, что, несмотря на Правила землепользования и застройки муниципального образования город Нягань, утвержденные решением Думы города Нягани 30 октября 2015 года, которые не относят спорную дорогу к улично-дорожной сети города, право собственности на данный участок дороги ни за собственниками помещений жилых домов, расположенных вдоль рассматриваемой дороги, ни за какой-либо организацией не зарегистрировано.

Также, судебная коллегия отмечает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона N 257-ФЗ под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно статье 5 Закона N 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения и автомобильные дороги регионального или частные автомобильные дороги.

Таким образом, дороги, которые не включены ни в один из перечней и не оформлены в частную собственность, являются дорогами местного значения. При этом перечни автодорог федерального, регионального и межмуниципального значения утверждаются Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, соответственно, эти перечни и являются документами, определяющими статус этих дорог. Документом, подтверждающим отнесение дороги к частной, является свидетельство о праве собственности на данную дорогу физического или юридического лица. Дороги же, которые не включены ни в один из указанных перечней и не оформлены в частную собственность, в силу закона подлежат признанию дорогами местного значения.

Составления специального перечня как документа, порождающего отнесение тех или иных дорог к дорогам местного значения, не предусмотрено. Такой перечень может составляться органами местного самоуправления, однако при его составлении органы местного самоуправления все равно должны включить в него все автодороги, не отнесенные к федеральным, региональным, межмуниципальным или частным. Следовательно, они несут ответственность за состояние таких дорог, независимо от включения их в перечень автодорог местного значения.

При таких обстоятельствах, формальное отнесение спорного участка дороги к зоне, предназначенной для ведения садоводства и огородничества (СХ-1), при отсутствии доказательств фактической организации СНТ, не может являться основанием для освобождения муниципального образования от обязанности, прямо предусмотренной действующим законодательством, по постановке на учет и содержанию дорог муниципального образования.

Доводы кассационной жалобы Администрации г. Нягани об отсутствии бездействия со стороны муниципального образования с ссылкой на судебные акты, которыми требования о признании бесхозяйной спорной дороги ранее разрешены и в их удовлетворении отказано, являются несостоятельными, поскольку, как верно указали суды, данные судебные акты по смыслу ст. 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признаками преюдиции не обладают.

Доводы кассационных жалоб о том, что спорный участок не является автомобильной дорогой, не могут быть приняты во внимание, поскольку как верно указано судами, рассматриваемый участок соответствует определению автомобильной дороги, фактически относится к объекту транспортной инфраструктуры, предназначенной для движения транспортных средств неопределенного круга лиц и включающей в себя земельные участки в границах отведенной для этого полосы, а его отсутствие в реестре муниципального имущества, а также в собственности иных лиц, лишь подтверждают существование автодороги как бесхозяйной недвижимой вещи.

Также, вопреки доводам кассационных жалоб, спорный участок автомобильной дороги являются объектом недвижимости, поскольку отвечает признакам недвижимого имущества, установленным в статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Более того, указанные доводы направлены на иную оценку доказательств, не содержат обстоятельств, которые не были бы предметом исследования судов и опровергающих их выводы.

Между тем в силу ч. 3 ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какое судебное постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела. Таким образом, полномочием по переоценке установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств суд кассационной инстанции не обладает.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции и апелляционное определение судебной коллегии, подлежат оставлению без изменения, так как предусмотренные ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены или изменения в кассационном порядке в настоящем случае отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Няганского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 16 мая 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 11 апреля 2023 оставить без изменения, кассационные жалобы Администрации г. Нягани, Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации г. Нягани - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи