Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2023 г. по делу N 8а-6326/2023[88а-8104/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Печенкиной Н.А, судей Кокоевой О.А, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Региональной энергетической комиссии Свердловской области, Федеральной антимонопольной службы на решение Свердловского областного суда от 4 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 года по административному делу N3а-65/2022 по административному иску Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированая база" о признании недействующим постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11 ноября 2020 года N 133-ПК "О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами".

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, пояснения представителей Региональной энергетической комиссии Свердловской области Бычина А.В, Коньковой Е.С, доводы кассационной жалобы поддержавших, возражения представителя административного истца Глушанкова В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, доводы кассационных жалоб полагавшей необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области) 11 ноября 2020 года принято постановление N 133-ШС "О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области" (далее - Постановление от 11 ноября 2020 года N 133).

Постановление от 11 ноября 2020 года N 133 опубликовано 18 ноября 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, в соответствии с пунктом 14 вступило в силу 1 января 2021 года.

Подпунктом 1 пункта 1 Постановления от 11 ноября 2020 года N 133 производственная программа Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированная автобаза" (далее - ЕМУП "Спецавтобаза") изложена в новой редакции (Приложение N 1).

Пунктом 3 Приложения N 1 для ЕМУП "Спецавтобаза" утвержден объем финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы на 2021 год в размере 284 213, 295 тыс.руб. (без НДС).

Пунктом 2 Приложения N 3, в том числе, установлен предельный тариф на захоронение твердых коммунальных отходов для ЕМУП "Спецавтобаза" - оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами IV и V классов опасности (с календарной разбивкой на первое и второе полугодие в равных размерах) на 2021 год в размере 672, 82 руб/тонну и 600, 61 руб/тонну соответственно.

Постановлением РЭК Свердловской области от 22 декабря 2021 года N 244-ПК изменена редакция Постановления от 11 ноября 2020 года N 133. Изменения вступили в силу с 1 января 2022 года, в соответствии с которыми, в том числе, Приложение N 1 и Приложение N 3 к Постановлению от 11 ноября 2020 года N 133 утратили силу с 1 января 2022 года.

РЭК Свердловской области 16 декабря 2020 года принято постановление N 234-ПК "О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее - Постановление от 16 декабря 2020 года N 234-ПК).

Постановление от 16 декабря 2020 года N 234-ПК опубликовано 21 декабря 2020 года на официальном интернет - портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, 23 декабря 2020 года - на официальном интернет - портале правовой информации http://pravo.gov.ru? в соответствии с пунктом 4 вступило в силу с 1 января 2021 года и утратило силу с 1 января 2022 года в связи с изданием Постановления РЭК Свердловской области от 22 декабря 2021 года N 244-ПК.

Пунктом 2 Постановления от 16 декабря 2020 года N 234-ПК в долгосрочные тарифы региональных операторов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2019-2021 годы внесены изменения (Приложение N 2), в том числе в строке 3.1 пункта 3 Приложения N 2 установлен Единый тариф для ЕМУП "Спецавтобаза" на период с 1 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года в размере 497, 79 руб./куб.м (без НДС), в размере 597, 35 руб./куб.м (с учетом НДС).

ФАС России по результатам проведения внеплановой документарной проверки тарифа на захоронение твердых коммунальных отходов и Единого тарифа ЕМУП "Спецавтобаза" вынесено предписание от 29 октября 2021 года N СП/92332/21, согласно которому РЭК Свердловской области надлежало в срок до 20 декабря 2021 года принять новое тарифное решения с учетом, в том числе, исключения экономически необоснованных средств, учтенных по налогу на прибыль при установлении тарифов оператора по захоронению твердых коммунальных отходов и соответственно регионального оператора ЕМУП "Спецавтобаза" на 2020 год, с учетом анализа фактически израсходованных средств на реализацию инвестиционной программы в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также экономически необоснованно учтенных расходов по налогу на прибыль за 2021 год (от суммы процентов по кредиту и займам) в размере 2 853, 61 тыс.руб. из состава НВВ оператора по захоронению твердых коммунальных отходов ЕМУП "Спецавтобаза".

Требования предписания РЭК Свердловской области выполнены.

ЕМУП "Спецавтобаза" 26 августа 2021 года обратилось в Свердловский областной суд с административным иском о признании недействующей строку 3.1 Приложения N 2 к Постановлению от 16 декабря 2020 N 234-ПК в части установления для ЕМУП "Спецавтобаза" значения Единого тарифа на второе полугодие 2021 года в размере 497 руб.79 коп./куб.м (без НДС), сославшись в обоснование заявленного требования на противоречие нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу и нарушение прав ЕМУП "Спецавтобаза", поскольку при утверждении единого тарифа на услугу регионального оператора органом регулирования необоснованно занижены расходы по статьям: "услуги связи, интернет", "амортизация основных средств и нематериальных активов, относимых к объектам, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов", "арендная плата, лизинговые платежи и концессионная плата".

19 января 2022 года ЕМУП "Спецавтобаза" обратилось в Свердловский областной суд с административным иском о признании недействующим в части Постановления от 11 ноября 2020 года N 133 (Приложения N 1 и N 3) которым для ЕМУП "Спецавтобаза" на 2021 год установлен объем финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, а также утвержден предельный тариф на захоронение твердых коммунальных отходов IV и V классов опасности, указав, что органом регулирования необоснованно занижены расходы по статьям: "сырье и материалы", "налог на прибыль".

При корректировке и установлении на 2021 год обжалуемого административным истцом Единого тарифа в составе неподконтрольных расходов ЕМУП "Спецавтобаза" (как регионального оператора) учтены в размере 480 050, 75 тыс. руб. расходы ЕМУП "Спецавтобаза" (как оператора по захоронению). В свою очередь, эта сумма сложилась в результате корректировки обжалуемого тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов.

Определением суда административные дела по административным исковым заявлениям ЕМУП "Спецавтобаза" объединены для совместного рассмотрения и разрешения в одно производство.

Решением Свердловского областного суда от 4 мая 2022 года требования ЕМУП "Спецавтобаза" удовлетворены.

Суд признал недействующим с 1 января 2021 года объем финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы административного истца, на 2021 год, в размере 284 213, 295 тыс.руб. и предельный тариф для административного истца на 2021 год на захоронение твердых коммунальных отходов IV и V классов опасности, как оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, которые изложены в новых редакциях - в приложениях N 1 и N 3 к постановлению РЭК Свердловской области от 11 ноября 2020 года N 133-ПК "О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области".

Также суд признал недействующей с 1 июля 2021 года строку 3.1 приложения к постановлению РЭК Свердловской области от 16 декабря 2020 года N 234-ПК "О внесении изменений в отдельные Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами" в части установленного для ЕМУП "Спецавтобаза" Единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на второе полугодие 2021 года в размере 497 руб.79 коп/куб.м (без НДС).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 года решение Свердловского областного суда от 4 мая 2022 года оставлено без изменения, резолютивная часть изложена в иной редакции. Признан не действующим пункт 3 Приложения N 1 к Постановлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11 ноября 2020 года N 133-ПК "О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области" в части утверждения объема финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы Екатеринбургского муниципального предприятия "Специализированная автобаза" (город Екатеринбург) на 2021 год в размере 284 213, 295 тыс.руб. (без НДС); пункт 2 Приложения 3 в части установления предельного тарифа на захоронение твердых коммунальных отходов IV и V классов опасности оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Свердловской области Екатеринбургского муниципального предприятия "Специализированная автобаза" (город Екатеринбург) на 2021 год с 1 января 2021 года.

Признана не действующей строка 3.1 пункта 3 Приложения N 2 к Постановлению РЭК Свердловской области от 16 декабря 2020 года N 234-ПK "О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами" в части утверждения единого тарифа для Екатеринбургское муниципальное предприятие "Специализированная автобаза" (город Екатеринбург) на период с 1 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года в размере 497, 79 руб/куб.м (без НДС), в размере 597, 35 руб/куб.м (с учетом НДС) с 1 июля 2021 года.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 20 марта 2023 года представителем РЭК Свердловской области, со ссылкой на незаконность судебных актов, принятых с нарушением норм процессуального права, поставлен вопрос об их отмене и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Указывает, что указанный судом порядок расчета объема финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, действующим законодательством не предусмотрен. Постановлением от 11 ноября 2020 года N 133 права административного истца не нарушены, поскольку инвестиционная программа разработана регулируемой организацией самостоятельно в связи с принятием Губернатором Свердловской области решения о ее корректировке, соответствовала Территориальной схеме обращения с отходами производства и потребления на территории Свердловской области, утвержденной приказом от 31 марта 2020 года N 185. В 2021-м году административный истец осуществлял регулируемую деятельность в соответствии с Территориальной схемой от 31 марта 2020 года и Инвестпрограммой от 07 декабря 2020 года. Факт того, что Инвестпрограмма от 07 декабря 2020 года принята позднее, чем Постановление от 11 ноября 2020 года N 133, значения не имеет. Выводы, содержащиеся в решении суда первой инстанции, в части определения объема финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, а также в части обоснованности (необоснованности) включения в НВВ налога на прибыль в размере 2 853, 61 тыс. руб, являются противоречивыми, придают легитимность использования показателей одновременно двух редакций инвестиционной программы регулируемой организации, действовавшей в разные периоды.

ФАС России в кассационной жалобе, поданной 28 апреля 2023 года, судебные акты полагает подлежащими отмене, как вынесенные с нарушением норм материального права в части выводов об экономической обоснованности расходов по налогу на прибыль.

ЕМУП "Спецавтобаза" на кассационные жалобы поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, заслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на кассационные жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силе, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В силу ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также Закон об отходах производства и потребления), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (далее - Методические указания).

ЕМУП "Спецавтобаза" с 01 января 2019 года является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Свердловской области.

Приказом Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 28 ноября 2019 года N 530 утверждена инвестиционная программа ЕМУП "Спецавтобаза", которой размер нормативной прибыли на 2021 год установлен в размере 191 554, 11 тыс.руб, которая, в том числе, является источником финансирования мероприятий инвестиционной программы (приложение N 4 к данному приказу).

Приказом Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 07 декабря 2020 года N 565 инвестиционная программа ЕМУП "Спецавтобаза" скорректирована, размер нормативной прибыли на 2021 год установлен в сумме 156 669, 97 тыс.руб..

В соответствии с пунктом 54 Основ ценообразования величина нормативной прибыли регулируемой организации с применением метода индексации определяется в соответствии с пунктом 38 настоящего документа с учетом особенностей, предусмотренных настоящим пунктом.

Величина нормативной прибыли может быть изменена в случае утверждения в установленном порядке новой инвестиционной программы регулируемой организации (принятия в установленном порядке решения о корректировке инвестиционной программы регулируемой организации). Указанные изменения учитываются органом регулирования тарифов при установлении (корректировке) тарифов начиная со следующего периода регулирования (следующего года долгосрочного периода регулирования) (абзац 5 пункта 54).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах компетенции, с соблюдением порядка принятия, в соответствующей форме, опубликован в установленном порядке, а также что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству в сфере тарифного регулирования, пришел в оспариваемой РЭК Свердловской области и ФАС России части к выводам, с которыми согласился суд апелляционной инстанции, об отсутствии оснований на момент утверждения тарифа для использования скорректированного размера нормативной прибыли в размере 156 669, 7 тыс.руб. (до принятия приказа от 07 декабря 2020 года N 565), необходимости учета в составе расходов по налогу на прибыль ЕМУП "Спецавтобаза" расходов по оплате процентов по кредиту и займам.

При этом, судебная коллегия отметила, что резолютивная часть решения в части удовлетворенных требований не соответствует положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ввиду отсутствия указания на то, что оспариваемые нормативные правовые акты признаются недействующими в части утверждения объема финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, в части установления предельного тарифа на захоронение твердых коммунальных отходов IV и V классов опасности, в части утверждения единого тарифа для ЕМУП "Спецавтобаза", а также отсутствует указание на строку и номера приложений, в которых содержатся оспариваемые административным истцом значения, изложив ее в новой редакции.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующих спорные правоотношения, при правильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, подтверждены собранными по административному делу доказательствами.

Доводы жалобы РЭК Свердловской области, сводящиеся к несогласию с выводами судебных инстанций о противоречии действующему законодательству применения при утверждении оспариваемого тарифа показателей инвестиционной программы, не принятой (скорректированной) в установленном порядке, подлежат отклонению.

Выводы судов в указанной части полностью соответствуют действующему законодательству, а именно положениям пункта 54 Основ ценообразования, пунктов 19, 22 Правил разработки, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2016 года N 424.

Вопреки доводам жалобы, выводы судебных инстанций противоречий, влияющих на исполнимость судебного акта, не содержат, возможность одновременного применения положений разных редакций инвестиционной программы ЕМУП "Спецавтобаза" не устанавливают.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля полномочия судов ограничены проверкой их законности, в связи с чем судами проанализированы и сделаны выводы о соответствии (несоответствии) законодательству, имеющему большую юридическую силу оспариваемых положений нормативных правовых актов, в том числе в части нормативной прибыли инвестиционной программы на 2021 год в размере 156 669, 97 руб. и ее составляющих. Какие-либо основания для анализа значения и составляющих нормативной прибыли в размере 191 554, 11 тыс.руб, содержащейся в предыдущей инвестиционной программе, у судов отсутствовали.

То обстоятельство, что в регулируемом периоде ЕМУП "Спецавтобаза" осуществляло деятельность в соответствии со скорректированной инвестиционной программой, на правильность выводов судебных инстанций не влияет, поскольку, как указывалось ранее, она утверждена после принятия утвержденного Постановлением от 11 ноября 2020 года N 133 тарифа, кроме того, в последующих периодах регулирования на тарифном органе лежит обязанность учета только экономически обоснованных доходов и расходов регулируемой организации.

Доводы жалобы ФАС России аналогичны доводам, являвшимся предметом рассмотрения как судом первой, так и судом апелляционной инстанции, и были обоснованно отклонены.

Правильно применив положения части 1 статьи 257 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктов 7, 12 Положения по бухгалтерскому учету "Учет расходов по займам и кредитам" (ПБУ 15/2008), установив на основании анализа инвестиционной программы ЕМУП "Спецавтобаза", утвержденной приказом Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 28 ноября 2019 года N 530, что в результате ее исполнения образуется объект обращения с отходами - основное средство, ввод в эксплуатацию которого запланирован с 01 января 2023 года, сделан верный вывод, что спорные расходы являются частью инвестиционного актива, формируют его первоначальную стоимость и подлежат учету в целях налогообложения при определении налога на прибыль, что, соответственно, исключает их учет в составе производственных расходов в соответствии с положениями подпункта "д" пункта 30 Основ ценообразования.

В целом, доводы, приведенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателями жалоб положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушениях судами нижестоящих инстанций норм материального права, неправильном применении норм процессуального права, а потому не опровергают правильность сделанных выводов, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Свердловского областного суда от 4 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Региональной энергетической комиссии Свердловской области, Федеральной антимонопольной службы - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 июня 2023 года

Председательствующий

Судьи: