Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2023 г. по делу N 66а-1767/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В, при секретаре Исаевой Д.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-10/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Смоленской области о признании недействующим постановления от 2 октября 2014 года N 680 "О ликвидации памятника природы регионального значения, расположенного на территории муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области", по апелляционной жалобе Администрации Смоленской области на решение Смоленского областного суда от 16 февраля 2023 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федичкина Д.Д, полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

2 октября 2014 года Администрацией Смоленской области принято постановление N 680 "О ликвидации памятника природы регионального значения, расположенного на территории муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области", которым ликвидирован памятник природы регионального значения "Парк села Приютино", площадью 3 га, расположенный на территории муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области.

Указанный нормативный правовой акт опубликован 2 октября 2014 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с административным иском о признании недействующим указанного постановления. В обоснование заявленных требований сослался на то, что административным ответчиком нарушен порядок согласования решения о ликвидации особо охраняемой природной территории (далее также - ООПТ), установленный положениями Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых территориях" с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области окружающей среды.

Решением Смоленского областного суда от 16 февраля 2023 года административное исковое заявление заместителя прокурора удовлетворено. Постановление N 680 признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

С решением суда не согласилась Администрация Смоленской области, представила в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что судом первой инстанции неверно применены нормы материального права, а выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, что привело к принятию необоснованного решения.

Апеллянт полагает, что памятник природы регионального значения "Парк села Приютино" ликвидирован в связи с утратой свойств особо охраняемой природной территории, проект оспариваемого постановления в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации не направлялся на согласование, поскольку такая обязанность не была установлена законом.

Закрепленные в Федеральном законе N 33-ФЗ нормы не регламентируют порядок ликвидации заказников и не указывают на необходимость согласования решения о ликвидации ООПТ. Внесенные Федеральным законом от 30 декабря 2013 года N 406-ФЗ изменения в Федеральный закон N 33-ФЗ, предусмотревшие необходимость согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти создание и изменение режима особой охраны ООПТ, не свидетельствуют, что требуется получение такого согласования при ликвидации ООПТ. Более того, следует учесть, что Федеральный закон N 406-ФЗ содержит переходные положения, в связи с чем на памятник природы регионального значения, созданный до дня вступления в силу Федерального закона N 406-ФЗ, распространяется ранее действовавшее законодательство.

Обращает податель жалобы внимание и на то, что "создание", "изменение" и "ликвидация" ? это самостоятельные понятия, каждое из которых содержит определенную смысловую нагрузку, при этом в обжалуемом решении происходит подмена понятия "ликвидация территории" с понятием "изменение режима", что является недопустимым. Фактически выводы суда делают в принципе невозможным издание субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о ликвидации ООПТ регионального значения, что лишает субъект Российской Федерации права реализовывать свои полномочия, предусмотренные статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Вместе с тем, оспариваемое постановление принято в соответствии с подпунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не противоречат федеральным законам, регулирующим спорные правоотношения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда оснований для отмены решения суда не установилаи считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции с соблюдением требований к форме акта, порядку введения его в действие. При этом суд признал, что Постановление N 680 принято c нарушением установленного частью 3 статьи 10 Федерального закона N 406, пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, пунктом 2 статьи 2 Закона Смоленской области от 30 декабря 2020 года N 129-з, порядка принятия нормативных правовых актов, без согласования с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Этот же федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон N 33-ФЗ. Данный федеральный закон определяет ООПТ как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

ООПТ различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются памятники природы, которые представляют собой уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (подпункт "д" пункта 2 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ).

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26 Федерального закона N 33-ФЗ).

При этом решение о создании, об изменении режима их особой охраны ООПТ регионального значения согласовывается органами государственной власти субъекта Российской Федерации с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ).

Исходя из положений статьи 26 Федерального закона N 33-ФЗ, подпункта 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти", Закона Смоленской области от 30 декабря 2010 года N 129-з "О регулировании отдельных вопросов в сфере организации, охраны и использования ООПТ в Смоленской области", статей 45 и 46 Устава Смоленской области, Закона Смоленской области от 7 мая 2002 года N 48-з "О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов", суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, надлежащим образом опубликован, и по данным основаниям не оспаривается.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением исполнительного комитета Смоленского областного Совета народных депутатов от 26 декабря 1975 года N 748 "О всемерном сбережении и рациональном использовании природных ресурсов Смоленской области" учрежден памятник природы регионального значения "Парк села Приютино".

Постановлением Администрации Смоленской области от 25 января 2013 года N 22 "Об утверждении положений и паспортов памятников природы регионального значения, расположенных на территории муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области" утверждены в том числе положение и паспорт для памятника природы регионального значения "Парк села Приютино".

Указанный памятник природы учрежден с целью сохранения его в естественном состоянии.

26 мая 2014 года на основании Устава ОГКУ "Дирекция ООПТ Смоленской области" - организации, ответственной за обеспечение охраны и функционирование ООПТ "Парк села Приютино", проведено комиссионное обследование данной территории с целью определения его экологического состояния и статуса. В заключении комиссия указала, что памятник природы утратил свойства ООПТ регионального значения; затраты по сохранению и возможному восстановлению насаждений парка с учетом дальнейшего использования в рекреационных и образовательных целях могут оказаться значительными.

В результате администрацией Смоленской области 2 октября 2014 года принято постановление N 680 о ликвидации памятника природы регионального значения "Парк села Приютино".

Пунктами 2, 19 статьи 2 Закона Смоленской области от 30 декабря 2010 года N 129-з "О регулировании отдельных вопросов в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Смоленской области" (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что администрация Смоленской области создает ООПТ регионального значения, осуществляет иные полномочия в сфере организации, охраны и использования ООПТ в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, в редакции, действовавшей в период с 12 марта 2014 года до 14 ноября 2014 года, то есть в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом в юридически значимый период в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 404 являлось Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

Как следует из Положения о Минприроды России, оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, а также осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В целях реализации возложенных на Минприроды России функций, данное ведомство наделено полномочиями по осуществлению надзора за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений (пункт 5.16).

Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон N 33-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 406-ФЗ) установлено, что ООПТ и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Федеральный закон N 406-ФЗ вступил в силу 30 декабря 2013 года.

Вместе с тем, в результате принятия Постановления N 680 был ликвидирован памятник природы, то есть данный объект лишен режима его особой охраны, соответственно Администрация Смоленской области при принятии оспариваемого нормативного правового акта должна была руководствоваться действующим на дату его принятия законодательством и предварительно согласовать решение о ликвидации ООПТ в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Аналогичное регулирование установлено введенным позднее (в редакции закона Смоленской области от 28 мая 2020 года N 79-з) пунктом 2 статьи 2 Закона Смоленской области от 30 декабря 2010 года N 129-з "О регулировании отдельных вопросов в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Смоленской области", согласно которому администрация Смоленской области в соответствии с федеральным законодательством, Уставом Смоленской области и областными законами принимает решения о создании ООПТ регионального значения, реорганизации ООПТ регионального значения (об изменении границ, о присоединении, преобразовании из одной категории в другую) и об упразднении (о ликвидации) ООПТ регионального значения с учетом требований федерального законодательства.

Однако, согласования с Минприроды России до принятия Постановления N 680 получено не было, что правомерно установлено судом и не оспаривается административным ответчиком.

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав неопределенного круга лиц на использование ООПТ в пределах ранее установленной площади.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии Постановления N 680 положениям части 3 статьи 10 Федерального закона N 406-ФЗ, пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, соответственно, оно подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы об обратном отклоняются судебной коллегией, как основанные на неправильном толковании положений части 3 статьи 10 Федерального закона N 406-ФЗ, пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Ссылка апеллянта на то, что принятию оспариваемого нормативного правовых актов предшествовало проведение государственной экологической экспертизы и общественных обсуждений судебной коллегией отклоняется, поскольку указанное не исключает обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласовать ликвидацию ООПТ регионального значения с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Смоленского областного суда от 16 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Смоленской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)