Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июня 2023 г. по делу N 66а-1867/2023

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, рассмотрев без проведения судебного заседания

материал N Ма-1641/2023 по частной жалобе открытого акционерного общества "Фабрика-прачечная Московских гостиниц" (далее - ОАО "Фабрика-прачечная Московских гостиниц", Общество) на определение Московского городского суда от 15 мая 2023 года, которым возвращено административное исковое заявление ОАО "Фабрика-прачечная Московских гостиниц" о признании недействующими распоряжения Департамента городского имущества города Москвы от 9 января 2023 года N 1 "Об изъятии для государственных нужд объектов недвижимого имущества" (далее - Распоряжение N 1) и постановления Правительства Москвы от 26 декабря 2018 года N 1701-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - Новозаводская улица, Береговой проезд и соединение с 3-й Магистральной улицей" (далее - Постановление N 1701-ПП) в части объекта недвижимости административного истца,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Фабрика-прачечная Московских гостиниц" обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими: Постановление N 1701-ПП в части включения территории в пределах земельного участка с кадастровым номером N, с находящимся на нем объектом недвижимого имущества с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"; Распоряжение N 1 в части изъятия для государственных нужд - для целей, указанных в Адресной инвестиционной программе города Москвы на 2022 - 2025 годы: "Строительство мостового сооружения через р. Москва в створе Берегового пр-да с реконструкцией прилегающей улично-дорожной сети от ул. Новозаводская до 3-я Магистральная ул.", нежилое здание (объект недвижимого имущества) с кадастровым номером N площадью 587, 4 кв. м по адресу: г. "адрес", указав, что является правообладателем указанных объектов недвижимости, а оспариваемыми актами нарушается права Общества.

Определением Московского городского суда от 15 мая 2023 года административное исковое заявление возвращено заявителю на основании пункта 2 части 1 статьи 129, части 2 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не согласившись с данным определением, 31 мая 2023 года представитель Общества по доверенности Гурман Ю.С. подала частную жалобу, в которой просит отменить названное определение о возврате административного иска, как принятое в нарушение прав и законных интересов административного истца.

В качестве доводов частной жалобы указав, что Постановление N 1701-ПП распространяется на неопределенный круг лиц, которые являются правообладателями объектов недвижимого имущества, включенных в границы этой территории, им устанавливаются ограничения прав собственников на определение юридической судьбы принадлежащих объектов недвижимого имущества, устанавливаются общеобязательные предписания для неопределенного круга лиц, так как исключается возможность свободного оборота и использования объектов на территории, признанной подлежащей развитию, а последствием его применения является снос объектов недвижимого имущества неопределенного круга лиц.

По мнению подателя жалобы, Постановление N 1701-ПП обладает признаками нормативного правового акта, а в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требование о его оспаривании относится к подсудности Московского городского суда.

Относительно Распоряжения N 1 заявитель указывает, что оно направлено на изъятие объектов недвижимого имущества, а Департамент городского имущества города Москвы является органом исполнительной власти субъекта, к его полномочиям относится разработка и внесение на рассмотрение Мэра Москвы и Правительства Москвы проектов правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, что свидетельствует о нормативном характере оспариваемого акта.

Исходя из положений частей 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение судом частной жалобы на определение суда первой инстанции в апелляционном порядке осуществляется судьей единолично, по правилам, установленным главой 34 названного Кодекса, без проведения судебного заседания.

Изучив изложенные в частной жалобе доводы, проверив материал N Ма-1641/2023, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как усматривается из обжалуемого судебного акта, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований к возращению административного искового заявления ввиду его неподсудности Московскому городскому суду по первой инстанции, поскольку оспариваемые Распоряжение N 1 и Постановление N 1701-ПП не обладают признаками нормативного правового акта. Заявителю разъяснено право на обращение с настоящими требованиями в соответствующий районный суд.

Суд апелляционной инстанции не может в полной мере согласиться с названым судебным актом по следующим основаниям.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (часть 1 статьи 47 Конституцией Российской Федерации).

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суду города федерального значения в качестве суда первой инстанции подсудны административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

При этом Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) разъяснил, что оспаривание нормативного правового акта, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (пункт 1); признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2).

Согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (статья 1); законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3); законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории (статья 4); при подготовке документов территориального планирования должны учитываться и положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 6 статьи 9); видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (статья 41); подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42); решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи (часть 1 статьи 45); уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи (часть 3 статьи 45); подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития

транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45); проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (часть 12.4 статьи 45); документация по планировке территории, которая подготовлена в целях размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа и утверждение которой осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, до ее утверждения подлежит согласованию с главой такого поселения, главой такого городского округа. Предметом согласования является соответствие планируемого размещения указанных объектов правилам землепользования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов (за исключением линейных объектов), установленных для территориальных зон, в границах которых планируется размещение указанных объектов, а также обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения (часть 12.7 статьи 45); проект планировки территории подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях или общественных обсуждениях (часть 13.1 статьи 45) и обязательному опубликованию (часть 16 статьи 45).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект планировки территории, в том числе, содержит: положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры.

Для зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения в такое положение включаются сведения о плотности и параметрах застройки территории, необходимые для размещения указанных объектов, а также в целях согласования проекта планировки территории в соответствии с частью 12.7 статьи 45 названного Кодекса информация о планируемых мероприятиях по обеспечению сохранения применительно к территориальным зонам, в которых планируется размещение указанных объектов, фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности таких объектов для населения; положение об очередности планируемого развития территории, содержащие этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и этапы строительства, реконструкции необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры; обоснование определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства; схему организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, отражающую местоположение объектов транспортной инфраструктуры и учитывающую существующие и прогнозные потребности в транспортном обеспечении на территории, а также схему организации улично-дорожной сети; схему границ территорий объектов культурного наследия; схему границ зон с особыми условиями использования территории; обоснование соответствия планируемых параметров, местоположения и назначения объектов регионального значения, объектов местного

значения нормативам градостроительного проектирования и требованиям градостроительных регламентов, а также применительно к территории, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории, установленным правилами землепользования и застройки расчетным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетным показателям максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения; схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; варианты планировочных и (или) объемно-пространственных решений застройки территории в соответствии с проектом планировки территории (в отношении элементов планировочной структуры, расположенных в жилых или общественно-деловых зонах); перечень мероприятий по защите территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе по обеспечению пожарной безопасности и по гражданской обороне; перечень мероприятий по охране окружающей среды (статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, о направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что проект планировки территории отвечает признакам нормативного правового акта.

С учетом приведенного выше, вывод суда первой инстанции о том, что Постановление N 1701-ПП носит организационно-распорядительный характер, поскольку регулирует вопросы взаимодействия органов государственной власти, должностных лиц, и не содержит правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, следует признать ошибочным.

При этом ссылки суда первой инстанции на то, что акт оспаривается только в части объектов, принадлежащих заявителю, правового значения с учетом приведенных выше норм права не имеют.

Следовательно, рассмотрение заявленных Обществом требований об спаривании проекта планировки территории подлежит в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в данном случае, судом города федерального значения - Московским городским судом.

Поскольку судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, постольку обжалуемый судебный акт нельзя признать законным и он подлежит отмене в соответствии со статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в части возвращения административного искового заявления о признании недействующим Постановления N 1701-ПП с направлением материала в суд первой инстанции на стадию принятия административного искового заявления к производству суда.

В то же время суд апелляционной инстанции, вопреки доводам частной жалобы, в полной мере соглашается с выводом суда первой инстанции, что Распоряжение N 1 признаками нормативного правового акта не обладает, поскольку в нем отсутствуют обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, направленные на урегулирования общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, не рассчитаны на неоднократное применение, а, напротив, он носит индивидуально-определенный характер, касается конкретного объекта - нежилого здания с кадастровым номером N, рассчитано на однократное применение, а именно на изъятие для государственных нужд - для целей, указанных в Адресной инвестиционной программе города Москвы на 2022 - 2025 годы: "Строительство мостового сооружения через р. Москва в створе Берегового пр-да с реконструкцией прилегающей улично-дорожной сети от ул. Новозаводская до 3-я Магистральная ул.", каких-либо правил поведения в отношении здания, распространяющихся на неопределенный круг лиц, распоряжение не закрепляет.

Так как требования об оспаривании ненормативных актов в соответствии с положениями статьей 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относятся к подсудности районных судов, суд правомерно возвратил заявителю административное исковое заявление в части признания не действующим в части Распоряжения N 1.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 14 Постановления N 50, следует, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными требованиями.

При таких обстоятельствах право на защиту своих прав административным истцом не утрачено.

Таким образом, в названой части обжалуемое определение суда является законным и обоснованным, по доводам, изложенным в частной жалобе, не может быть отмененным.

Руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского городского суда от 15 мая 2023 года отменить в части возврата административного искового заявления ОАО "Фабрика-прачечная Московских гостиниц" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 26 декабря 2018 года N 1701-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - Новозаводская улица, Береговой проезд и соединение с 3-й Магистральной улицей" (далее - Постановление N 1701-ПП) в части.

Материал N Ма-1641/2023 по административному исковому заявлению ОАО "Фабрика-прачечная Московских гостиниц" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 26 декабря 2018 года N 1701-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - Новозаводская улица, Береговой проезд и соединение с 3-й Магистральной улицей" (далее - Постановление N 1701-ПП) в части направить в Московский городской суд на стадию принятия административного искового заявления к производству суда.

В остальной части определение Московского городского суда от 15 мая 2023 года оставить без изменения, частную жалобу ОАО "Фабрика-прачечная Московских гостиниц" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Судья И.В. Селиверстова