Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июля 2023 г. по делу N 8а-12487/2023[88а-13489/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Никулиной И.А, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Ангарского городского округа, поданную 10 мая 2023 г, на решение Ангарского городского суда Иркутской области от 8 сентября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 г, по административному делу N 2а-3759/2022 по административному исковому заявлению прокурора г. Ангарска в интересах неопределенного круга лиц к Муниципальному бюджетному общеобразовательному учреждению "Средняя общеобразовательная школа N 15" (далее - МБОУ "СОШ N 15"), Администрации Ангарского городского округа (далее также Администрация) об обязании исполнить требования антитеррористической защищенности объектов.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э, пояснения представителя Администрации Ангарского городского округа Родюшкиной Е.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя Управления образования администрации Ангарского городского округа Лащеновой Т.С, полагавшей доводы жалобы обоснованными, прокурора Афонина А.В, возражавшего в удовлетворении требований,

УСТАНОВИЛА:

прокурор г. Ангарска, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Ангарский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований, о возложении обязанности на МБОУ "СОШ N 15" в течение 9 месяцев с момента вступления решения в законную силу обеспечить охраной объект (территорию) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организаций, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; о возложении обязанности на Администрацию Ангарского городского округа осуществить финансирование работ в МБОУ "СОШ N 15" по обеспечению охраны объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организаций, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

В обоснование требований указано, что прокуратурой г. Ангарска в рамках надзорной деятельности установлены факты непринятия мер по обеспечению антитеррористической защищенности зданий МБОУ СОШ N 15, в здании МБОУ "СОШ N 15" по адресу: Иркутская область, Ангарск, микрорайон 6а, дом 16: не обеспечена охрана объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. По результатам проверки директору МБОУ "СОШ N 15" было внесено представление от 15 декабря 2021 г, по состоянию на 30 марта 2022 г. нарушения не устранены. Согласно информации директора МБОУ "СОШ N 15" мероприятия по устранению нарушений запланированы на 2022 год.

Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 8 сентября 2022 г, административные требования удовлетворены в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 г. в принятии отказа от требований, заявленных к администрации Ангарского городского округа о возложении обязанности осуществить финансирование работ в МБОУ "СОШ N 15" по обеспечению охраны объекта (территории) прокурору отказано, решение Ангарского городского суда Иркутской области от 8 сентября 2022 г. оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация Ангарского городского округа ставит вопрос об отмене судебных актов в части возложения на администрацию Ангарского городского округа обязанности осуществить финансирование работ в МБОУ "СОШ N 15" как принятых с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование жалобы указывает, что судом апелляционной инстанции не дана оценка доводу об отсутствии указания в решении суда на срок исполнения возложенных на администрацию обязанностей. Полагают, срок в 9 месяцев для исполнения решения суда установлен без учета бюджетного законодательства. Судами неправильно определены обстоятельства по финансированию, имеющие значение для дела, не доказана обязанность администрации Ангарского городского округа обеспечить финансирование, в связи с чем полагают в принятии отказа от иска в части требований к администрации Ангарского городского округа отказано неправомерно. Вывод суда апелляционной инстанции о том, что МБОУ "СОШ N 15" отнесено ко второй-третьей категории опасности, не соответствуют обстоятельствам дела. Настаивают, что не подлежали применению нормы статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поскольку муниципальное образование является городским округом, а не муниципальным районом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Из материалов дела следует, МБОУ "СОШ N 15" осуществляет образовательную деятельность на основании Устава, утвержденного приказом Управления образования администрации Ангарского городского округа от 15 декабря 2015 г. N 996. Согласно Уставу МВОУ "СОШ N 15" образовательная деятельность осуществляется по адресу: "адрес".

Согласно акту обследования и категорирования объекта (территории) от 27 октября 2019 г. по результатам обследования МБОУ "СОШ N 15", присвоена 1 категория, установлены мероприятия для обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объекта (территории), в том числе выполнить требования пункта 25(б) Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. N 1006, в срок до 21 октября 2021 г.

Необходимость выполнения указанных мероприятий установлена также паспортом безопасности МВОУ "СОШ N 15", утвержденным 7 октября 2020 г.

В ходе проверки, проведенной прокуратурой выявлено, что в здании МБОУ "СОШ N 15", по адресу: "адрес", не обеспечена охрана объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Директору МБОУ СОШ N 15 прокуратурой внесено представление об устранении нарушений законодательства об образовании от 15 декабря 2021 г, по результатам рассмотрения которого направлено сообщение о том, что по состоянию на 30 марта 2022 г. мероприятия по устранению ранее выявленных нарушений запланированы на 2022 год.

Разрешая заявленные требования, установив, что указанные мероприятия не были выполнены, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для их удовлетворения, поскольку исполнение требований законодательства в области антитеррористической защищенности при осуществлении деятельности муниципального образовательного учреждения может повлечь неблагоприятные последствия, связанные с причинением вреда жизни и здоровью граждан, создает опасные условия для неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних.

Судебная коллегия апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласилась, указав на отсутствие оснований для принятия отказа от административных требований, заявленного прокурором, поскольку принятие отказа от иска может повлечь нарушение конституционных прав и свобод неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних граждан.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов по существу правильными, доводы кассационной жалобы не могут повлечь отмену судебных актов, поскольку выводов судов не опровергают, нарушение норм материального права не подтверждают.

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Закон о противодействии терроризму).

В соответствии со статьей 5.2 Закона о противодействии терроризму органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений: разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений; участвуют в мероприятиях по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отменено участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального, городского округа.

Частью 6 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе: создавать безопасные условия обучения, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, а также безопасные условия воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Образовательная организация несет ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, о чем указано в части 7 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2019 г. N 1006 утверждены "Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)", которыми установлены обязательные для выполнения требования, организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее - Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Пунктом 17 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) установлен комплекс мероприятий проводимых для обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий), к числу которых отнесены мероприятия, направленные на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

В соответствии с пунктом 20 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях) достигается, в частности, посредством организации круглосуточных охранных мероприятий, обеспечения ежедневного обхода и осмотра уязвимых мест и участков объектов (территорий), а также периодической проверки (обхода и осмотра) зданий (строений, сооружений) и территории со складскими и подсобными помещениями; организации взаимодействия с территориальными органами безопасности, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации) по вопросам противодействия терроризму и экстремизму.

В целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом возможных последствий совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий) (пункт 6 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий)). объекты (территории), которые в соответствии с пунктом 13 указанных Требований в зависимости от прогнозируемого количества пострадавших в результате террористического акта и численности населения в населенных пунктах разделены на 4 категории.

В силу требований пунктов 27 и 25 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) в отношении объектов (территорий) первой категории опасности предусмотрено выполнение мероприятий по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Законом Иркутской области от 10 декабря 2014 г. N 149-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" наделено статусом городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 11 "Устава Ангарского городского округа", принятого решением Думы Ангарского городского муниципального образования от 2 июня 2015 г. N 26-04/01рД, к вопросам местного значения городского округа отнесено: составление и рассмотрение проекта бюджета Ангарского городского округа, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета (пункт 1); участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах Ангарского городского округа (пункт 8).

Администрация Ангарского городского округа в соответствии с пунктом 1 статьи 41 Устава является исполнительно-распорядительным органом Ангарского городского округа, наделенная настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ангарского городского округа федеральными законами и законами Иркутской области.

К полномочиям администрации Ангарского городского округа в соответствии с пунктом 4 статьи 41 Устава относится, в частности: обеспечение исполнительно-распорядительных и контрольных функций по решению вопросов местного значения в интересах населения Ангарского городского округа; составление проекта местного бюджета, обеспечение исполнения местного бюджета; управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном Думой Ангарского городского округа; осуществление управления муниципальными учреждениями; осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

С учетом изложенных норм материального права, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, соответствующими фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Вопреки доводам кассационной жалобы, суды проанализировали как положения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", так как Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с учетом положений специального законодательства о противодействии терроризму, пришли к обоснованному выводу, что исполнение требований по обеспечению антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательной организации, но и органов местного самоуправления, в том числе Администрации Ангарского городского округа.

Установив факт отсутствия финансирования со стороны учредителя и собственника имущества, которым в соответствии с Уставом МВОУ "СОШ N 15", является в том числе Администрация Ангарского городского округа, на выполнение соответствующих требований к антитеррористической защищенности объекта (территории), суды правомерно возложили на администрацию Ангарского городского округа соответствующую обязанность. При этом способы и порядок обеспечения обязанными лицами соответствующего финансирования находятся за пределами рассматриваемого спора, в связи с чем доводы кассационной жалобы о исполнении функций финансирования посредством профильных органов местного самоуправления не могут повлечь отмену судебных актов.

Нарушений требований статьи 39, 46 КАС РФ при разрешении судом заявления прокурора об отказе от иска не допущено, доводы кассационной жалобы о нарушении апелляционным судом норм процессуального права не свидетельствуют.

Неверное указание в судебных актах нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей вопросы местного значения городского округа не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, нарушений норм материального права, подлежащих применению при разрешении заявленных требований, не допущено.

Ошибочное указание в судебных актах категории опасности присвоенной МБОУ "СОШ N 15" также не повлекло неправильные выводы суда по существу заявленных требований. Доводы кассационной жалобы о допущенном нарушении при определении указанных обстоятельств, не опровергают правильности выводов о наличии и неисполнении спорной обязанности.

Вопреки доводам кассационной жалобы, срок, установленный судом для выполнения обязанности, не вступает в противоречие с бюджетным законодательством, является разумным и достаточным, с учетом значимости выполнения возложенной обязанности для обеспечения безопасности образовательной деятельности. Доводы о незаконности судебных актов в связи с отсутствием указания в судебном акте на срок исполнения возложенной обязанности в связи с единством обязанности по исполнению мероприятий и его финансированием, нарушение судом требований статьи 227 КАС РФ не подтверждают.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений. Судебный акт не создает препятствий для исполнения органами местного самоуправления полномочий в соответствии с установленной компетенцией. На наличие оснований для замены административного ответчика Администрация Ангарского городского округа в ходе рассмотрения дела не ссылалась.

На основании пункта 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г, расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Доводы заявителя о соглашении Соглашения между Министерством образования Иркутской области и Администрацией Ангарского городского округа о предоставлении субсидии от 28 января 2022 г, не свидетельствуют о незаконности судебных актов, поскольку не подтверждают исполнение спорной обязанности.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что доводы кассационной жалобы, повторяют позицию заявителя жалобы по спору, не подтверждают существенных нарушений норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, не могут служить достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке, кассационная жалоба администрации Ангарского городского округа удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ангарского городского суда Иркутской области от 8 сентября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 22 марта 2023 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок и порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 13 июля 2023 г.

Председательствующий:

Судьи: