Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 июля 2023 г. по делу N 8а-13053/2023[88а-14057/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Евтифеевой О.Э, Виноградовой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Холдинговая угольная компания", общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский", поданную 30 мая 2023 года, на решение Кемеровского областного суда от 27 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2023 года

по административному делу N 3а-1/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Холдинговая угольная компания", общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" о признании недействующим решения Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 30 августа 2022 года N 436 "Об утверждении правил землепользования и застройки Промышленновского муниципального округа", Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, пояснения представителя общества с ограниченной ответственность "Холдинговая угольная компания" -Баева В.Д, представителя общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" - Петровой Е.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации -Антипова А.А, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Советом народных депутатов Промышленновского муниципального округа принято решение от 30 августа 2022 года N 436 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Промышленновского муниципального округа" (далее - Правила землепользования и застройки), опубликованное в газете "Эхо" 2 сентября 2022 года N 33 (10029).

В Правила землепользования и застройки решениями Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 8 ноября 2022 года N 460, от 20 декабря 2022 года N 469, от 27 декабря 2022 года N 476 внесены изменения.

Общество с ограниченной ответственностью "Холдинговая угольная компания" (далее - ООО "Холдинговая угольная компания"), общество с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" (далее - ООО "Разрез Истокский") обратились в суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального округа в части отнесения к территориальной зоне ЗОТ1 земельных участков с кадастровыми номерами:

59 земельных участков в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 14 земельных участков (единое землепользование N N, N, N, N) - к зонам СХ1 и ЗОТ1, участка с кадастровым номером N-к зонам ПР и ЗОТ1, ссылаясь на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку заблаговременно до проведения публичных слушаний подлежащий обсуждению на них проект Правил землепользования и застройки на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не публиковался, заключение по итогам проведения публичных слушаний мотивированного обоснования не содержит, в нарушение норм действующего законодательства часть земельных участков отнесена к двум территориальным зонам, часть оказалась в зоне особо охраняемых территорий и объектов природоохранного и рекреационного назначения, для ряда территориальных зон не установлен градостроительный регламент. Полагали, что при разработке оспариваемого в части нормативного правового акта не были учтены интересы всех заинтересованных лиц, а действия муниципальных органов были направлены на недопущение законной деятельности ООО "Разрез Истокский" в соответствии с ранее выданной лицензией на право деятельности по добыче угля.

Решением Кемеровского областного суда от 27 января 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2023 года, заявленные требования удовлетворены частично: признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 30 августа 2022 года N 436 "Об утверждении правил землепользования и застройки Промышленновского муниципального округа" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N (единое землепользование N, N, N, N, N) к двум территориальным зонам; в части установления территориальной зоны сельскохозяйственных угодий в границах земельных участков с кадастровыми номерами 14 земельных участков. В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Холдинговая угольная компания" и общество с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" ставят вопрос об отмене вышеназванных судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований, со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права. В обоснование жалобы выражают несогласие с выводами судов о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку данный акт не был размещен на официальном сайте муниципального образования в нарушение положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также нормативных правовых актов Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа; в процессе разрешения административного спора бремя доказывания было незаконно перенесено на истца; не учтена ссылка административных истцов на недобросовестное, противоречивое процессуальное поведение ответчика, а также на противоправную цель принятия оспариваемого нормативного правового акта.

На кассационную жалобу представлены возражения прокуратуры Кемеровской области-Кузбасса.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у административных истцов права на обращение с административным иском о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции также исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением порядка опубликования, правил введения в действие.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта (с учетом внесенных изменений) соблюдена.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с выводами суда первой и апелляционной инстанций, поскольку изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам, исходя из следующего.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений урегулирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Процедура принятия правил землепользования и застройки и внесения в них изменений согласно статье 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12 - 14), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16).

Частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений данного кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами.

Проведение публичных слушаний осуществляется в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Судами установлено, что принятию оспариваемых Правил землепользования и застройки предшествовало принятие главой местной администрации 29 марта 2022 года решения о подготовке проекта Правил, утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, его проверка и направление для принятия решения о проведении публичных слушаний; размещение в газете "Эхо" от 8 июля 2022 года оповещения о предстоящих публичных слушаниях по проекту правил землепользования и застройки Промышленновского муниципального округа, где было указано место, время и период ознакомления заинтересованных лиц с пояснительной запиской к правилам и картами в бумажном виде на информационных стендах; принятие 13 июля 2022 года главой администрации Промышленновского муниципального округа постановления N 958-п, которым установлено время и место проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального округа, утверждены требования к составу и порядку деятельности комиссии по организации и проведению публичных слушаний, ее состав, указанное постановление и карта градостроительного зонирования опубликованы в газете "Эхо" 22 июля 2022 года; проведение 16 августа 2022 года в указанное в постановлении N 958-п время и в назначенном месте по проекту Правил землепользования и застройки муниципального округа публичных слушаний, о чем были составлены протокол и заключение; принятие главой администрации Промышленновского муниципального округа 25 августа 2022 года постановления N 1120-п "О направлении проекта правил землепользования и застройки Промышленновского муниципального округа в Совет народных депутатов Промышленновского муниципального округа".

Учитывая нормы права, регулирующие спорные правоотношения, установленные по делу обстоятельства, в том числе факт обеспечения населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием, выводы судов об отсутствии нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, являются обоснованными.

При этом суд исходил из того, что информация о проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки Промышленновского муниципального округа заблаговременно с соблюдением установленных законом сроков опубликована в официальном печатном издании - газете "Эхо", в которой было указано на место и адрес, время и период, в которые можно было ознакомиться с пояснительной запиской к Правилам и картами в бумажном виде на информационных стендах; до проведения публичных слушаний экспозиция проекта Правил землепользования и застройки на стендах была организована в общедоступных местах, о чем было опубликовано соответствующее оповещение. При этом период ознакомления с демонстрационными материалами до даты публичных слушаний являлся разумным и был достаточен для реализации заинтересованными лицами права на представление замечаний и возражений.

Кроме того, карты градостроительного зонирования, а также градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки были размещены на официальном сайте администрации Промышленновского муниципального округа https://admprom.ru по пути: Градостроительство/Муниципальный округ/Правила землепользования и застройки/ Действующая редакция, а оповещение о публичных слушаниях, карта градостроительного зонирования округа размещены также по пути: Градостроительство/Публичные слушания.

Судами дана правовая оценка доводам административных истцов о нарушении процедуры проведения публичных слушаний и представленных ими доказательств в виде протоколов осмотра доказательств от 4 августа 2022 года и от 16 августа 2022 года, не согласится с которой у судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не имеется оснований.

Не являются основанием для отмены судебных актов и доводы административных истцов относительно учета при разработке и принятии оспариваемого нормативного правового акта сложившегося землепользования, а также баланса интересов всех землепользователей в муниципальном образовании, с учетом положений Генерального плана Промышленновского муниципального округа, утвержденного решением Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 31 марта 2022 года N 392.

Судами установлено, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта орган местного самоуправления руководствовался требованиями градостроительного законодательства, учел установленные Генеральным планом функциональные зоны и параметры их планируемого развития, при этом сложившаяся планировка территории и существующее землепользование учтены в правилах землепользования и застройки в той мере, в которой они им не противоречат.

Суд апелляционной инстанции также правомерно исходил из принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану поселения как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования его генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Кроме того, судами также принято во внимание, что решением Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 16 июня 2022 года N 408 на территории муниципального округа создана особо охраняемая природная территория местного значения "Бухаровская", в связи с чем создание зоны особо охраняемой территории и объектов природоохранного и рекреационного назначения (ЗОТ1) окружающей ее и расположенной в границах функциональной зоны Р5пр отвечает целям сохранения природного комплекса данной территории.

Ссылки в кассационной жалобе на противоправную цель принятия оспариваемого нормативного правового акта являются мнением административных истцов, основанных на субъективной оценки обстоятельств дела и не могут являться основанием для отмены оспариваемых судебных постановлений.

Вопреки доводам кассационной жалобы, бремя распределения обязанности по доказыванию юридически значимых обстоятельств по делу между лицами, участвующими по делу, судом распределено правильно, мотивы, по которым суды пришли к своим выводам, аргументированно изложены в обжалуемых судебных постановлениях, содержащих соответствующие правовые нормы.

Доводы кассационных жалоб не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на выводы суда не влияют, иное толкование подателями жалоб положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Ссылок на нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов кассационные жалобы не содержит.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемого судебного постановления в кассационном порядке, в связи с чем кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кемеровского областного суда от 27 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 июля 2023 года.

Председательствующий

Судьи